Se entregaron, colgaron los fusiles, ¿y ahora qué?

Las cifras indican que el fenómeno de desmovilización se incrementó durante el primer trimestre de este año en 40 por ciento, si se le compara con el mismo trimestre del año anterior. Este aumento estaba previsto por el gobierno, pero tomó por sorpresa al ciudadano, que observa sorprendido cómo se entregan cabecillas de grupos armados ilegales, cómo públicamente el gobierno sienta en la misma mesa a desmovilizados de guerrillas y autodefensas; y al tiempo anuncia que recibirá a 6.000 excombatientes: 4.000 subversivos más de los que se entregaron durante el pasado cuatrienio.

En esta coyuntura surgen los detractores y defensores de las estrategias que el gobierno del presidente Alvaro Uribe ha utilizado para estimular la desmovilización voluntaria.

Para algunos sectores la nueva política diseñada para persuadir y detener a los grupos ilegales, es un componente más de la estrategia militar o de guerra del gobierno que no valoró las bondades de los procesos "civiles" emprendidos en otros períodos. Para otros, la nueva propuesta del presidente Alvaro Uribe, busca acertadamente superar el conflicto por la vía "no" armada, a través de la ejecución de algunas medidas novedosas (situación que exige casi empezar desde cero) pero flexibles y rápidas, para estimular la desmovilización voluntaria individual y la reinserción de los miembros de grupos ilegales.

Sin embargo, la controversia se ha concentrado en la primera parte del proceso, es decir, en la forma como el gobierno viene estimulando la desmovilización voluntaria, dejando por fuera una serie de cuestionamientos sobre el objetivo real del programa: la reinserción.

En el tintero quedan preguntas: ¿Si el número de combatientes desmovilizados ha crecido, se esperaría entonces, que ese mismo número de personas logre reincorporarse económica y socialmente a la vida legal del país?, claro está, siempre y cuando sus antecedentes judiciales así lo permitan. ¿Estamos seguros de que las personas que han dejado voluntariamente las armas no volverán a delinquir, mucho más cuando el conflicto continúa y permanecen vigentes las condiciones que los llevaron a ingresar a estos grupos?.

¿El Estado y la sociedad podrán brindarles otras oportunidades para no hacerlo?, ¿el Estado tiene los recursos y la oferta institucional y normativa adecuada para reincorporar a los desmovilizados voluntarios individuales?, ¿está la sociedad preparada para recibir a estos desmovilizados?.

Y, finalmente, ¿puede el gobierno hablar de una política exitosa en materia de estímulo a la desmovilización, cuando no se ha evaluado y analizado la respuesta de los grupos armados ilegales a una disminución sistemática de sus filas? No hay que olvidar que la reacción de los grupos armados puede ser peligrosa no sólo para los combatientes que continúan en la guerra sino también para los jóvenes que son reclutados a la fuerza.

De estos interrogantes debe partir la discusión.

Sin embargo, existen tres temas que pueden encauzar el análisis que aquí se propone. El primero está relacionado con el inicio del proceso de reinserción y los deberes y derechos que tienen tanto el Estado, la sociedad y el reinsertado durante ese proceso. El segundo, se refiere a los beneficios que puede recibir o a los que puede acceder el reinsertado. El tercero, tiene que ver con el desarrollo de un programa de reinserción que tenga en cuenta la dinámica del conflicto.

¿Cuándo comienza la reinserción?

Sobre el primer tema, las divergencias están en el momento en que se inicia la reinserción. ¿Una persona está reinsertada desde el momento que se entrega y deja las armas?, ¿o es cuando se resuelve su situación jurídica y comienza a recibir los beneficios económicos?, o, sencillamente, ¿es un reinsertado cuando recupera su condición de ciudadano, y logra convivir e integrarse a una vida económica y social? A partir de estas preguntas surgen otras dudas pues no es clara la forma en que debe vincularse la sociedad en el proceso, y los deberes que debe tener el desmovilizado para con esa sociedad y para con el Estado.

Para el Estado el proceso de reincorporación de un ex combatiente tiene fases, sólo al final de estas etapas se llega a la reinserción. La primera fase es la desmovilización, ella está asociada con la entrega a cualquier autoridad civil o militar y con la dejación voluntaria de las armas, acciones que se encuentran en cabeza del Ministerio de Defensa, y cuya efectividad el gobierno ha demostrado a la opinión pública en los últimos días.

En desarrollo de esta primera fase, el gobierno ha avanzado en mejorar algunas deficiencias institucionales y normativas, y en impulsar una campaña masiva de comunicación para estimular la desmovilización. Lo primero que hizo la administración del presidente Alvaro Uribe fue cambiar las leyes y adecuar institucionalmente algunas entidades del Estado. Quizá la gestión más decidida estuvo dirigida a fortalecer al Ministerio de Defensa, que se convirtió en el ente dinamizador del tema, en el ejecutor central de la política de estímulo a la desmovilización, por encima incluso del Ministerio del Interior, que continuaría con la labor de coordinación de la reincorporación social y económica de los desmovilizados.

Otro avance, estuvo en incluir a los desmovilizados de las autodefensas como posibles beneficiarios de los programas de reincorporación. Con la Ley 782 de 2002, que prorroga la Ley 418 de 1997 también conocida como Ley de Orden Público, se autorizó al gobierno a adelantar diálogos y a atender desmovilizados individuales y colectivos de "cualquier" grupo al margen de la ley, incluyendo a las autodefensas. Vale la pena recordar que antes el Estado sólo podía atender a desmovilizados que provenían de la guerrilla, a no ser que los excombatientes de las autodefensas fueran menores de edad, en cuyo caso primaban los derechos constitucionales del menor.

En cuanto a la reinserción o reincorporación, esta etapa está más asociada con la previa definición de la situación jurídica del desmovilizado, su adaptación y reinserción social y económica, la recuperación de su núcleo familiar, acciones que ejecutan otros órganos del Estado coordinados por el Ministerio del Interior. En estas funciones el gobierno no ha logrado muchos resultados, por lo menos en el caso de los reinsertados que venían de procesos anteriores, y tampoco ha oficializado una política clara, concisa y acorde con la realidad del país.

En un estudio del Departamento Nacional de Planeación, y con el cual coinciden otras fuentes (institucionales y no gubernamentales), se determinó que las principales carencias del proceso de reinserción que debían ser superadas por los responsables del programa, estaban asociadas con el hecho de que las estrategias de reincorporación socioeconómica aplicadas eran ajenas a las políticas de empleo, educación y desarrollo empresarial y productivo del país.

Adicionalmente, en dicho documento se anotó que no existían políticas de corresponsabilidad con el desmovilizado, es decir, no se veía al desmovilizado como un agente garante no sólo de derechos y beneficios, sino también como un agente activo de deberes y obligaciones; y que además, la reinserción se aplicaba sin una visión de tiempo, sin itinerarios y fases progresivas que evitaran la permanencia indefinida del usuario en el programa.

Por otra parte, el estudio resaltaba la inexistencia de alianzas estratégicas entre el sector público y privado, tanto a nivel nacional como internacional; y el hecho de que la sociedad no hubiera asumido un compromiso frente a la reinserción. Finalmente, se advertía la ausencia de sistemas de información confiables que permitieran evaluar las gestiones institucionales y la situación de los desmovilizados.

A pesar de esto, es poco lo que se ha avanzado para resolver estos problemas. Así como el Estado no ha hecho proyecciones sobre lo que quiere en el tema específico de la reinserción o reincorporación, tampoco se ha valorado o potencializado el esfuerzo de la sociedad sobre el particular, y, mucho menos, se ha trabajado en exigirle al reinsertado deberes para con la sociedad, más allá de la entrega de un arma o la del suministro de información valiosa y oportuna.

¿Qué beneficios recibe el reinsertado?

El segundo tema que debe considerarse para iniciar un debate sobre el futuro de la reinserción en Colombia, es el relacionado con los beneficios que deberá recibir un ex combatiente por su decisión de dejar el conflicto y entrar a la vida legal del país; aquí no nos referimos a las recompensas por delatación o entrega de un arma, sino a las nuevas condiciones económicas y sociales que le ofrece el Estado, incluyendo los recursos monetarios para el desarrollo de proyectos productivos.

En este segundo aspecto, hay que examinar dos cuestiones. La primera es que el combatiente tiene otros atractivos para desmovilizarse, incentivos que en la mayoría de los casos llegan a importar más que la opción económica que brinda el Estado. En la actual coyuntura del conflicto existen muchos situaciones que motivan a los miembros de grupos armados ilegales a dejar las armas, entre ellas se encuentran: los riesgos contra la integridad personal, la falta de remuneración económica, el incumplimiento de promesas o las falsas expectativas generadas durante el reclutamiento. Esto quiere decir, que es muy probable que un combatiente deje el grupo al que pertenecía, aún si el Estado no entrega recursos monetarios.

La segunda cuestión, está relacionada con la obligación del Estado de diseñar políticas que tengan en cuenta la disponibilidad de recursos existentes y futuros, y que respeten el mandato constitucional que obliga a que todos los colombianos accedan en igualdad de condiciones a los servicios que presta. En otras palabras, que los reinsertados tengan las mismas oportunidades de aquellos ciudadanos que viven en la legalidad, muchos de los cuales sobreviven en condiciones de pobreza y con dificultades para acceder a la educación, la salud, e inclusive la justicia.

Reinserción en medio de la guerra

Finalmente, el último punto, tiene que ver con el desarrollo de este programa teniendo en cuenta la dinámica y la intensidad del conflicto. Hay que superar la etapa de las críticas de la estrategia, porque en últimas, los combatientes se están entregando. Más bien, hay que analizar al detalle cuál ha sido la reacción de los grupos insurgentes frente al programa y cómo deben trabajar el Estado y la sociedad, para prevenir la vinculación de nuevos colombianos a la guerra.

* Jefe del Grupo de Estudios de Gobierno y Asuntos Internos, de la Dirección de Justicia y Seguridad, del Departamento Nacional de Planeación. Politóloga y economista.