Integración americana, los retos del Alca

Los Presidentes y Jefes de Gobierno de las Américas, a iniciativa del Presidente de los Estados Unidos, se comprometieron a eliminar las barreras al comercio estableciendo un Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) antes del año 2005. Después de muchos retrasos, finalmente, en la tercera semana de noviembre del 2003, durante una reunión de los ministros de comercio en la Ciudad de Miami, los países americanos, con excepción de Cuba, parecieran haber alcanzado un acuerdo que definirá el esqueleto del ALCA y cuyos detalles deberían definirse en una reunión vice-ministerial en febrero de 2004. Las voces disconformes provinieron de México, que proclamaba la necesidad de una negociación más ambiciosa, y de Venezuela, que expresó su reserva respecto a la fecha de inicio del ALCA.

El acuerdo de Miami incorpora la necesidad de considerar en el ALCA las diferencias en el grado de desarrollo de los países, la aceptación de que puede coexistir con acuerdos sub-regionales o bilaterales, en la medida en que no incorporen obligaciones y derechos que excedan a los del acuerdo hemisférico, y la definición de negociaciones a partir de unos mínimos intereses de los países. Sin embargo, el acuerdo dejo por fuera cuestiones tan delicadas como el problema de los subsidios americanos a la agricultura, la propiedad intelectual y los tratos especiales y diferenciados.

Como antecedente a la reunión de Miami, la reunión ministerial de la Organización Mundial del Comercio (OMC) del 14 de septiembre pasado en Cancún había fracasado. Los temas acordados en Doha, capital de Qatar, no pudieron resolverse. No lo permitió la intransigencia de Estados Unidos, Europa y Japón, que quisieron imponer los temas de Singapur que los favorecían (compras estatales, inversión extranjera, propiedad intelectual, competencia), sin aceptar la consideración de la supresión de los subsidios agrícolas que reclamaban los países en desarrollo. El grupo de los hasta entonces 21, compuesto por China, Corea, India, Brasil, Argentina, México, Colombia, Perú, entre otros, representando la mitad de la población mundial, no estuvo dispuesto a aceptar la presión de los países desarrollados y ceder en sus pretensiones de una mayor justicia en el comercio internacional.

En ese contexto, sigue siendo relevante la pregunta si vale la pena el ALCA.¿Cuáles serían las probables consecuencias? ¿Contribuirá al desarrollo latinoamericano o será fuente de mayor pobreza y desempleo? ¿En todo caso, cómo debería negociarse para que efectivamente beneficie a América Latina y a sus poblaciones más necesitadas?

El Alca y las ventajas comparativas

El libre comercio en las Américas implicaría un régimen de liberación arancelaria entre todos los países americanos que permitiría un libre flujo de bienes y servicios dentro de la región. Debería suponer, también, una eliminación de las barreras para-arancelarias, es decir de aquellas otras barreras cualitativas y cuantitativas, como las cuotas de exportación, los controles sanitarios, los transbordos de transporte, etc., que ejercen igual limitación al libre flujo de bienes y servicios. Se supone que esa liberación conduciría a un mayor nivel de bienestar para todos los participantes.

Es aparente que aquellos sectores que tengan menores costos de producción en cualquier parte de la región se beneficiarían de la liberación pues podrían vender sus productos en el resto de la misma. Ello implicaría desplazar producciones con mayores costos que, evidentemente, acabarían perjudicadas. En ese contexto, si un país posee ventajas absolutas de costos en casi todos los sectores productivos, la situación resultaría inequitativa pues el otro país acabaría sin ninguna posibilidad de producción. Ese sería el caso de la producción de los países latinoamericanos frente a la de los Estados Unidos, con menores ventajas absolutas excepto, tal vez, en la producción de cereales y carnes en la Argentina y el Uruguay.

Desde los desarrollos teóricos del economista inglés David Ricardo a principios del siglo XIX, la ciencia económica ha respondido a esa inquietud al aclarar que lo que cuenta cuando se liberaliza el comercio entre dos países son las ventajas comparativas en los costos de producción y no las ventajas absolutas en los mismos.

Los economistas han entendido que un país será capaz de exportar un producto a un segundo país, incluso si este último tiene costos de producción menores en ese bien, es decir que cuenta con ventaja absoluta en el mismo, si el primer país produce dicho bien con costos menores que la producción de un segundo bien y, a su vez, el segundo país produce el segundo bien con costos menores que la producción del primer bien. Esas ventajas comparativas conducirían a una especialización en cada país, en el sector en que cuenta con ventaja relativa de costos frente a otras producciones en el mismo país, resultando en un aumento del nivel de bienestar en ambos países.

En otras palabras, en el caso del ALCA, si Estados Unidos tiene ventaja relativa en la producción de manufacturas frente a su producción agrícola y minera, en mérito a su mayor disponibilidad relativa de capital, y América Latina tiene ventaja relativa en agricultura y minería frente a la producción de manufacturas, en mérito a sus recursos naturales relativamente más abundantes, cuando se acuerde el libre comercio, Estados Unidos se especializaría en manufacturas y América Latina en agricultura y minería, beneficiándose ambos de dicha nueva situación.

Ciertamente, la especialización de los Estados Unidos en manufacturas no sería en todas las manufacturas, por cuanto es claro, por ejemplo, que América Latina tendría ventaja relativa en la producción de textiles y calzado, por cuanto son altamente intensivas en mano de obra que resulta más barata que en Estados Unidos. Similar sería el caso de la producción de servicios, particularmente informáticos, que si bien requiere mano de obra calificada, muchos de los países latinoamericanos ya cuentan con ella a un costo mucho menor que en los Estados Unidos.

Ventajas comparativas y fallas de mercado

El debate sobre las ventajas o desventajas del ALCA incluye, ciertamente, cuestionamientos a la teoría de las ventajas comparativas y a la consecuente liberación arancelaria y para-arancelaria. El cuestionamiento principal a la teoría deriva del hecho que parte de sus supuestos, que permiten concluir que su aplicación conduce efectivamente al incremento del bienestar de los participantes, no se da. En particular, es evidente la existencia de economías de escala en la producción y de competencia imperfecta en los mercados. Relacionados en gran medida con ellas, hay varias cuestiones adicionales que deben considerarse. Es claro que si se superan esos cuestionamientos, la integración favorecerá el desarrollo latinoamericano.

La primera cuestión se refiere a la potencial congelación de las ventajas comparativas existentes que se daría con la liberalización del comercio sin la presencia de mecanismos adecuados que permitan desarrollar y consolidar nuevas ventajas comparativas. Ello implicaría la congelación de la actual estructura productiva o la que resulte inmediatamente después de la liberalización, que no necesariamente es la más adecuada para lograr niveles socialmente aceptables de equidad y de eficiencia en términos de uso de capital y mano de obra.

El segundo cuestionamiento es el problema de los monopolios y oligopolios fijadores de precios que son una de las expresiones de la competencia imperfecta en los mercados. El más relevante es que los Estados Unidos, por su dimensión económica, es un fijador de precios para muchos productos en el mercado internacional y, en ese sentido, tiene un comportamiento similar al de un monopolio en el ámbito internacional. Son también relevantes los oligopolios en los diversos mercados financieros latinoamericanos que elevan los costos financieros por encima de los niveles internacionales reduciendo la competitividad de las producciones nacionales.

La tercera se relaciona con los subsidios, cubiertos y encubiertos, que son también expresión de la competencia imperfecta. Los más frecuentes y abundantes se dan en la economía americana, a favor de la agricultura, pero también se dieron a las compañías de transporte aéreo luego del 11 de septiembre y hace algunos años a un fabricante de automóviles cercano a la quiebra (Chrysler) a quien se le otorgó créditos y avales gubernamentales preferenciales. Los Estados Unidos y Europa subsidian su sector agrícola porque no tiene el mismo nivel de productividad que el resto de su actividad económica y la competencia internacional. Enfrentada a esa competencia, sin subsidios, simplemente desaparecería. Para sobrevivir requiere que le compensen su menor productividad relativa, que la tasa de cambio vigente, determinada por el sector de mayor productividad, no logra compensar.

Una cuestión adicional argumentada por algunos políticos es que, finalmente, no importa la existencia de subsidios a la agricultura estadounidense porque eso permite a Latinoamérica comprar alimentos más baratos de lo que deberían costar, beneficiando de tal modo a los consumidores pobres de las ciudades. El argumento es falaz. Los latinoamericanos más pobres y desprotegidos están en las áreas rurales. Abandonarlos a una competencia internacional subsidiada, particularmente en áreas de conflicto político-militar es, simplemente, facilitar el camino de la violencia y presionarlos a abandonar el medio rural en perjuicio de las ciudades que no pueden absorberlos.

Desde el punto de vista económico la argumentación a favor de los subsidios estadounidenses tampoco tiene sentido. Su existencia implica crear una falsa ventaja comparativa en favor de la agricultura subsidiada, desprotegiendo relativamente a las manufacturas estadounidenses. Ello supondría que éstas deberían ser desarrolladas por el socio comercial. Pero eso no va a ocurrir, porque las ventajas comparativas son las que son, de tal manera que lo que acaba imponiéndose en el comercio internacional son las ventajas absolutas. En ese sentido, si aquí no se produce nada porque no se puede competir, tampoco se genera ingreso; sin ingreso no hay consumo posible, ni caro ni barato.

Cuarta cuestión es la condición que tiene Estados Unidos de ser emisor de una moneda que es reserva de valor en todo el mundo y sobre la cual, obviamente, tiene un poder monopólico. Mientras que en América latina la tasa de cambio se determina respecto al dólar estadounidense, en Estados Unidos la misma se determina con respecto al Euro europeo y el Yen japonés. En una asimetría evidente, la emisión monetaria estadounidense tiene capacidad para influenciar los precios y la competitividad en América Latina mientras que lo contrario no se da.

Quinta cuestión es el tema del flujo de capitales. En términos generales, cuando existe libertad en los flujos internacionales de capitales y mercados de crédito domésticos imperfectos, las políticas monetarias restrictivas tienden a elevar la tasa de interés doméstica real, al reducir la escasez de fondos, elevar la tasa de interés nominal y reducir la inflación, sin posibilidad de que se iguale a la tasa internacional. En ese contexto, la atracción de capitales de corto plazo es importante y su presencia acaba revaluando la tasa de cambio y financiando mayores importaciones que no logran crecer lo suficiente para compensar la revaluación debido a la restricción de la demanda impuesta por la restricción monetaria. Esas importaciones generan un desplazamiento de la actividad productiva doméstica y, con ello, desempleo de mano de obra y de capital instalado.

Finalmente, relacionado con lo anterior, es el tema de la tasa de cambio entre las monedas nacionales latinoamericanas y el dólar de Estados Unidos. De alguna manera, como se sugirió, esa tasa puede compensar diferencias de productividad, pero si se espera estabilidad en los flujos de comercio deberá pensarse en algún nivel de estabilidad cambiaria. Es decir, una integración comercial, tarde o temprano, llevará a algún acuerdo cambiario o a una moneda única.

Subsidios agrícolas, desarrollo y otros intereses

Que los subsidios agrícolas sea un tema tan sensible para países desarrollados y en desarrollo no debería sorprender. Para los segundos, los mismos significan una barrera que impide que gran parte de su producción, la agrícola, no pueda colocarse en los mercados desarrollados. Los precios a los que pueden vender resultan superiores a los precios en dichos mercados, por los subsidios a la producción que reciben los productores desarrollados.

La situación resulta grave porque la agricultura en los países subdesarrollados es la que emplea gran parte de su abundante mano de obra y es en esa actividad en donde se supone residen sus principales ventajas comparativas, precisamente por ser intensiva en el uso de mano de obra. Si no pueden exportar bienes agrícolas, ¿qué otra cosa podrían exportar? Y si no pueden exportar, ¿con qué recursos importarán los bienes industriales que necesitan para su desarrollo?.

Sucede también que en la mayor parte de los casos, los productores de los países en desarrollo son pequeños campesinos, mientras que en los países desarrollados son grandes empresas agrícolas. Son estos intereses los que, en última instancia, impiden que los gobiernos de los países desarrollados eliminen los subsidios. No son poca cosa y son atractivos. El monto que los países de la OECD emplea en subsidiar a su agricultura es del orden de US$ 300 billones, más o menos 6 veces el monto del PIB peruano o 3.5 veces el del PIB colombiano. Los lobbies de las grandes empresas agrícolas son poderosos, tienen dinero y se escudan en inexistentes pequeños propietarios agrarios que hace muchos años dejaron de ser prominentes en el mundo desarrollado.

Integración, productividad y tasa de cambio

La interrogante fundamental que surge de esas cuestiones es: ¿Cuál es la condición necesaria y suficiente para que un régimen de libre comercio en un mundo de imperfecciones económicas sea favorable también a las partes que poseen un nivel de menor productividad?. En otras palabras, ¿cuál es la variable fundamental que debe considerarse para que la integración comercial sea también favorable a la parte menos competitiva?.

La respuesta esta relacionada con la diferencia de productividad que existe entre los sectores y las regiones. Cuando existen niveles de productividad muy diferentes entre diferentes sectores y regiones, que se traducen en diferentes niveles de vida, los mecanismos que existen para compensar esa diferencia son los aranceles y subsidios, la tasa de cambio, la tasa de interés y los salarios.

La integración implica la eliminación de aranceles y subsidios. Tarde o temprano la misma requerirá una estabilidad cambiaria. El problema de una estabilidad permanente de la tasa de cambio, ilustrada por la dolarización (Ecuador, El Salvador) o convertibilidad cambiaria (Argentina 1991-2001) que implican esquemas de tasa de cambio fija, es que la tasa de cambio desaparece como una posibilidad de compensación de diferencias en productividades.

Aún no es posible verificar los resultados de la dolarización ecuatoriana, pero algunas proyecciones y el sentido común indican que durará poco, antes de generar un problema serio de balanza de pagos. Sin mayores reformas estructurales y ajustes macroeconómicos, que permitan a todos los mercados ajustarse libremente, compensando de tal manera la bajísima productividad ecuatoriana vis-a-vi la productividad estadounidense, a la que se acaban de atar, algo que parece imposible en el mediano plazo, la economía ecuatoriana no podrá resistir el esquema de dolarización y tasa de cambio fija.

Para el régimen de convertibilidad argentino, que terminó colapsando, algunos economistas argumentaron, con más pasión que razón, que el grave desempleo, la enorme caída del nivel de consumo y la generalizada pauperización de la población argentina, no fue debido a su régimen de convertibilidad y a la tasa de cambio fija. Según dichos defensores, la misma fue la base de la solución permanente a varias décadas de desmanejo económico que terminó cuando la hiperinflación de fines de los ochenta fue abatida, precisamente, por el régimen de convertibilidad que eliminó para siempre el financiamiento monetario del déficit fiscal. El problema para dichos economistas es que la Argentina en esos 10 años de convertibilidad no pudo eliminar o modificar: 1) un régimen tributario que no lograba recaudar lo que debía, 2) un régimen laboral inflexible que impedía que los mercados laborales se ajustaran en términos de salarios para absorber los enormes niveles de desempleo existentes, y 3) un régimen de transferencias a las provincias que resultaba insostenible desde el punto de vista fiscal.

La verdad es que con el régimen de convertibilidad colapsaron la economía y la sociedad argentinas. ¿No hubiera sido más razonable ajustar la tasa de cambio del Austral a los niveles de la productividad de la Argentina, en lugar de pretender mantenerla a niveles de la productividad estadounidense?

Integración y compensación de productividades

Si la tasa de cambio es fija y uno a uno, como es el caso de una unión monetaria con moneda única, las otras posibilidades de compensación son de tipo fiscal, a través de la migración laboral o de la disminución de los salarios. El caso de la Unión Europea o de los propios Estados Unidos es ilustrativa de los mecanismos utilizados para compensar la existencia de diferentes productividades al interior de sus espacios económicos en presencia de una tasa de cambio fija (o semifija). En ausencia de una tasa de cambio flexible, con barreras arancelarias y para-arancelarias eliminadas debe existir un mecanismo para compensar las diferencias de productividad. Un mecanismo es la reducción salarial. Pero es indeseable porque significaría incrementar la pobreza de los asalariados latinoamericanos.

Durante mucho tiempo, antes de la creación del Banco Central Europeo y de la existencia de la moneda única europea, en la época de la "serpiente cambiaria," parte de la diferencia de productividad entre las diferentes regiones europeas era asumida por una ligera fluctuación de las tasas de cambio de las monedas europeas, pero la mayor parte era compensada por fondos fiscales supranacionales y el libre tránsito de personas. Los países europeos más desarrollados aportaban los fondos comunitarios para financiar el desarrollo de la infraestructura y el capital humano de los países más atrasados como Portugal, España y Grecia y la migración de estos países a los más ricos de la Unión permitía absorber los excedentes de mano de obra que no conseguían emplear.

Aún luego del establecimiento del Euro como moneda única, cuando esa necesidad de compensación es ya mucho menor que al principio de la existencia de la Comunidad Europea, los fondos comunitarios y la migración continúan siendo la fuente de compensación de las diferentes productividades nacionales. Los europeos nunca intentaron compensar esa diferencia de productividad a través de la disminución de los salarios, que hubiera significado un empobrecimiento mayor de las regiones europeas más atrasadas.

El caso estadounidense es similar. Después de la segunda guerra mundial, la diferencia de productividad entre los diferentes estados ricos y pobres de la Unión Americana era muy grande. En el contexto de la unión monetaria estadounidense (y, por lo tanto, de una tasa de cambio fija, de uno a uno entre las regiones), la libre migración fomentada por el reclutamiento militar y los fondos fiscales del Gobierno Federal, a través de la inversión pública en carreteras, energía y educación, principalmente, compensaron esa diferencia de productividad disminuyendo la brecha entre dichas regiones.

Dichos mecanismos permitieron que las regiones más pobres del sur de los Estados Unidos alcanzaran niveles nacionales de productividad y, por lo tanto, de competitividad. Tampoco la disminución del salario fue el mecanismo utilizado para lograr una mayor competitividad de las regiones más pobres, de ese modo se hubieran empobrecido más aún.

Conveniencia y negociación del Alca

Dicho todo ello, la pregunta relevante sigue siendo si, efectivamente, conviene un tratado hemisférico o bilateral de libre comercio con Estados Unidos (y/o con Europa). La respuesta pareciera ser sí. Es obvio que un acceso preferencial al mercado estadounidense o europeo es deseable; sus tamaños harían viable cualquier expansión agresiva de los niveles de producción latinoamericanos.

Pero ello será cierto, siempre y cuando, los países latinoamericanos puedan competir exitosamente en dichos mercados. Eso significa no sólo competir contra los productores estadounidenses o europeos sino, fundamentalmente, contra los productores chinos. Para poner algunos ejemplos, el mayor productor mundial de cereales, carne, frutas y vegetales es China, 80 % de las bicicletas que se venden en Estados Unidos son chinas, 20% de las exportaciones mundiales de confecciones son chinas y 50% lo será a fin de la década.

Ante esa conveniencia potencial, los aspectos señalados anteriormente sugieren seis acciones centrales que deberían guiar la negociación para el ALCA desde el punto de vista latinoamericano.

Primero, es necesario asegurar que el ALCA implique una eliminación progresiva y simultanea de aranceles, particularmente a las manufacturas en América Latina, y de subsidios a la agricultura, particularmente, en los Estados Unidos. La simetría de las concesiones debe ser tal para que ningún sector resulte particularmente protegido con concesiones estatales.

Segundo, mientras no se llegue a un acuerdo de estabilidad cambiaria en el marco del ALCA, la tasa de cambio debe asegurar la compensación necesaria a la diferencia de productividades. La tasa de cambio real debe mantenerse estable a un nivel que asegure la competitividad latinoamericana para lo cual la tasa nominal debe fluctuar de manera correspondiente, incluso con intervención del respectivo Banco Central.

Tercero, en preparación del acuerdo monetario y cambiario y en forma complementaria a la estabilidad relativa de la tasa de cambio, dada la existencia de fuertes restricciones a la migración laboral de América Latina a Estados Unidos, debe establecer algún elemento que compense las diferencias de productividad entre los países para que no sean los salarios quienes acaben compensando esas diferencias. Ese elemento podrá ir disminuyendo en el tiempo conforme se alcancen condiciones económicas similares entre los diferentes miembros del Acuerdo o se eliminen los impedimentos a la migración laboral. Tal elemento debe ser de tipo fiscal al estilo europeo y estadounidense. Es decir, los países ricos deben contribuir a un fondo común, gerenciado por la comunidad de naciones miembros del Acuerdo, que permita desarrollar la infraestructura económica y de capital humano de los países latinoamericanos a fin de mejorar sus productividades respectivas.

Cuarto, en presencia de un futuro acuerdo monetario y cambiario en el largo plazo, los países miembros del ALCA deben usufructuar en forma proporcional a su participación en la economía de la región y a sus necesidades sociales de los beneficios de la moneda única circulando en la región. La desaparición de la política monetaria autónoma como elemento para estimular la demanda interna y la actividad económica debe compensarse, al menos parcialmente, con una distribución equitativa de los beneficios derivados de la emisión, la que debe responder a las necesidades globales de la economía de la región y no exclusivamente a las necesidades del país más importante, en este caso Estados Unidos. Lo anterior implica el establecimiento en el largo plazo de un Banco Central Americano, al estilo del Banco Central Europeo con participación proporcional de los países miembros.

Quinto, el éxito económico requiere mercados competitivos y transparentes, particularmente en el sistema financiero y en los servicios públicos como electricidad y comunicaciones. Plagados de distorsiones, la mayor parte de los mercados financieros y de servicios públicos latinoamericanos requieren una regulación eficiente que los induzca a ofrecer sus servicios a tasas y precios competitivos internacionalmente. De otro modo, el resto de la actividad económica, particularmente la de bienes transables que es la que enfrenta la competencia internacional, resulta con costos de producción no competitivos. Esto es ciertamente una responsabilidad nacional y no tiene que ser parte de ningún acuerdo de libre comercio. Pero es perentorio para hacerlo viable.

Sexto, lograr mercados financieros competitivos no es automático ni fácil. En ese contexto, en situación de libre flujo de capitales, la abundancia de divisas atraídas por tasas de interés reales elevadas es inevitable, lo que implica una necesidad de controlar esos flujos y permitir una mayor migración laboral de sur a norte que compense la pérdida de competitividad en los sectores transables de la economía y el consiguiente desempleo.

Finalmente, conviene tener presente que si las condiciones anteriores no se logran al momento de la negociación, será mejor plantearse una integración en espacios económicos menores, tal vez en el ámbito sudamericano o latinoamericano, entre países que tienen capacidades similares de negociación política y en donde la eliminación de aranceles y subsidios progresiva y simultanea sea factible, el libre tránsito de personas acompañe al de capitales, el establecimiento de un fondo de compensación sea viable y la existencia en el largo plazo de una política monetaria y cambiaria conjunta definida por las partes y un Banco Central único con participación proporcional de los miembros no representen una condición política imposible.

Cuando la Unión Europea fue negociada hace muchos años, cuatro aspectos fueron considerados: tipos de cambio competitivos, soporte al desarrollo de mercados competitivos, un Fondo Europeo para financiar la infraestructura de los países del sur de Europa, y libre migración laboral. Las buenas lecciones deberían aprenderse.

*Director Maestría en Economía, Pontificia Universidad Javeriana

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