La expansión global del poder presidencial

Hace una década los comentaristas políticos y constitucionales estaban particularmente interesados en el aumento del poder, a nivel global, de la rama judicial. En un famoso libro publicado en 1995, los académicos Tate y Vallinder recogían información (desde Estados Unidos a Namibia) sobre el ascenso político innegable del poder judicial. Hoy en día, en cambio, los comentaristas ven una marcada tendencia por parte de la rama ejecutiva a aumentar su capacidad y competencias constitucionales. Una reciente polémica constitucional en Estados Unidos, con abundante salpicadura hasta Colombia, ayudará a examinar el punto.

En Estados Unidos, como en Colombia, le corresponde al Congreso hacer las leyes y al presidente se le asigna el deber de “asegurarse que estas sean fielmente cumplidas”. Es por esta razón, y no otra, que el presidente encabeza el “poder ejecutivo”. Las leyes, pues, son obligatorias para el presidente, pero ¿es esto cierto en realidad? ¿Qué pasa cuando el presidente está en desacuerdo con una ley que le parece inconveniente o inconstitucional? En estos casos el presidente, antes de sancionarla, puede presentar objeciones a la ley en las que expone sus motivos para discrepar de esta. En Estados Unidos el Congreso examina estos argumentos y puede adoptarlos o, de lo contrario, insistir en la ley tal cual la ha promulgado.

El presidente de Estados Unidos, George W. Bush, sin embargo, no ha objetado ninguna ley expedida por el Congreso aunque se conoce que con frecuencia está en desacuerdo con sus contenidos. En lugar de proceder a objetar las leyes, el presidente Bush ha hecho uso frecuente de una institución constitucional que no existe en Colombia, pero que en Estados Unidos ha aumentado enormemente el poder del presidente. Al sancionar la ley, el presidente incluye un documento en el que explica la interpretación y el sentido que, en su opinión, tiene la norma. Estos documentos o signing statements han sido utilizados de cuando en cuando por los presidentes de Estados Unidos. Sin embargo la utilización de estas declaraciones interpretativas dio un salto enorme con Reagan quien las utilizó frecuentemente para gobernar. Bush padre, a su vez, produjo 232 de estas reservas en cuatro años, Clinton 150 en sus ocho años de gobierno y Bush hijo más de 750 en cinco años.

Muchas de las reservas interpretativas del presidente firmante van incluso hasta sostener que la ley incluye normas inconstitucionales y que, por tanto, el presidente se reserva el derecho de aplicarlas según su propia comprensión de sus poderes constitucionales. Lo más preocupante del punto es que estas reservas interpretativas se han expedido en temas de seguridad nacional donde el Congreso de Estados Unidos ha querido poner límites a la operación de sus fuerzas militares, pero donde el presidente, sin vetar la ley, ha afirmado que en su calidad de “comandante en jefe” tiene la potestad constitucional de imponer su interpretación. Así, por ejemplo, el Congreso de Estados Unidos trató de imponer límites legales a la utilización de personal militar en Colombia. En el artículo 502 (c) de la Ley de Autorización de Inteligencia del 2005 se ordena que el personal de las fuerzas armadas de Estados Unidos no puede participar en operaciones de combate en Colombia, salvo por razones de legítima defensa o durante operaciones de búsqueda y rescate de ciudadanos de Estados Unidos. A pesar de este claro límite legal, el presidente Bush sancionó la ley el 23 de diciembre de 2004 afirmando que “el artículo 502 de la ley se propone imponer restricciones al uso de las fuerzas armadas de Estados Unidos […] La rama ejecutiva interpretará las restricciones de esta artículo como consejos, de manera que las provisiones de la ley sean consistentes con la autoridad constitucional del presidente como comandante en jefe”

La ley, pues, no manda sino aconseja. La interpretación de Bush deja amplia discrecionalidad para la utilización de tropas extranjeras en Colombia. Valdría la pena preguntar cuál de las dos interpretaciones, si la del Congreso o la del presidente de Estados Unidos, opera en la práctica en los campos de nuestro país.

Otro ejemplo importante de esta potestad ejecutiva ha sido la interpretación que se hizo de la ley mediante la cual el congreso de Estados Unidos prohibió el uso de torturas en la lucha contra el terrorismo. En una reserva interpretativa del presidente, éste afirmó que el comandante en jefe podía suspender la prohibición de utilizar tortura cuando el empleo de técnicas de interrogación agresivas pudiera impedir nuevos ataques terroristas.

Estos ejemplos, pues, reiteran la expansión del poder presidencial en épocas en que se perciben amenazas a la seguridad nacional. La Constitución busca equilibrio entre poderes públicos. La opinión se queja, con razón, de las formas como los jueces a veces interpretan el derecho. Pero conviene recordar que, junto con los jueces, muchos otros también lo hacen como es el caso del presidente Bush con sus signing statements.

(*) Profesor de la Universidad de los Andes y de la Universidad Nacional de Colombia. Miembro del Centro de Estudios de Derecho Justicia y Sociedad, DeJusticia.
El Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (DeJusticia) fue creado en 2003 por un grupo de profesores universitarios, con el fin de contribuir a debates sobre el derecho, las instituciones y las políticas públicas, con base en estudios rigurosos que promuevan la formación de una ciudadanía sin exclusiones y la vigencia de la democracia, el Estado social de derecho y los derechos humanos.