Lo que no se dice

En las últimas semanas se ha discutido ampliamente los efectos que tendría para la educación pública la propuesta gubernamental de hacer permanente la norma que limita los montos de las transferencias entre 2001 y 2008. Esta discusión es, sin lugar a dudas, importante. La Constitución ordena que los montos que la Nación debe transferir a las regiones sean mayores, fundamentalmente, por dos razones. La primera, garantizar que las regiones puedan cubrir los gastos necesarios relacionados con la educación pública, por ejemplo, el pago de maestros, infraestructura y programas para la formación de docentes. La segunda, hacer realidad, en este sector de la administración pública, la descentralización prometida por la Carta Política, es decir, garantizar que las regiones tengan cierto grado de autonomía en materia educativa.

Sin embargo, el debate sobre las transferencias y sus consecuencias sobre la educación ha oscurecido problemas fundamentales y recurrentes del sistema educativo en Colombia: la manera ineficiente o indebida como se invierten los recursos asignados a este sector y la estructura institucional burocrática e ineficaz que lo regula, además de la existencia de sindicatos que algunas veces usan su legítima fuerza negociadora para privilegiar excesivamente a sus afiliados a costa del erario y de la calidad de la educación.

En un país con recursos muy escasos como Colombia, el dinero disponible para la educación no parece ser, en el mediano plazo, suficiente para satisfacer los derechos y las necesidades educativas de todos los ciudadanos. Desde luego, es importante dar la pelea porque los recursos que la Nación debe enviarles a las regiones no se reduzcan. El que se disponga de un monto mayor para invertir en educación indica, entre otras cosas, que el Estado considera la educación como una de sus prioridades, que está comprometido con la supresión de las desigualdades generadas por una educación pública deficiente y que cree en la autonomía de las regiones.

Ahora bien, aun si la propuesta del gobierno no fuera aprobada, el asunto es que los problemas que históricamente han generado mayores obstáculos para que en Colombia haya una educación pública universal y de calidad no habrán sido siquiera mencionados. Una vez baje la marea de las movilizaciones, los debates en el Congreso y los cierres de colegios y universidades, las posibilidades de que la situación de la educación pública mejore en el corto o mediano plazo no habrán aumentado significativamente.

Un debate exclusivamente centrado en las transferencias hace que se pierda de vista que Colombia invierte en educación, comparativamente con otros países del mismo nivel de ingresos, un porcentaje alto de recursos, que se encuentra dentro del promedio de América Latina e incluso es superior al de países como Chile y Argentina. Aun así, los niveles de cubrimiento y calidad de la educación de esos países son mayores que los de Colombia, como lo son los de muchos de los países del sur del Asia. El problema no es, entonces, únicamente, del monto de dinero disponible para el gasto en educación sino, primordialmente, la eficiencia del gasto. El problema es, en primera instancia, que este dinero no llega al destino asignado, sino que se queda en los bolsillos de los funcionarios encargados de invertirlo, o se invierte en áreas que no son prioritarias. El que el gasto en educación incluya recreación y deportes propicia este tipo de desviación, ciertamente legal, de los recursos. Los ejemplos de este tipo de dificultades son varios. En materia de corrupción, Chocó es un ejemplo evidente y descarnado; escándalos de corrupción como el que recientemente se produjo en Cali en relación con los dineros para la educación no son, infortunadamente, noticias inusuales. Los dineros que la Nación envía a las regiones muchas veces desaparecen una vez llegan a las manos de los políticos de la región.

El énfasis excesivo en el aumento del cubrimiento en la educación, dejando a un lado el asunto de su calidad, es un ejemplo de la manera como el celo por alcanzar ciertos objetivos valiosos deja en el camino otros igualmente importantes. Con razón, dados los índices de cobertura (83 por ciento para primaria, 79 por ciento para secundaria, porcentaje del cual el 35 por ciento corresponde a las zonas rurales, y 27 por ciento para educación superior), el Ministerio y los funcionarios de algunas ciudades de Colombia señalan como un logro el incremento que han conseguido en el número de cupos disponibles en los colegios públicos. Sin embargo, estos mismos funcionarios reconocen que la calidad de la educación sigue siendo un problema respecto del cual es poco lo que se ha conseguido.

El bajo nivel académico de los estudiantes se hace evidente, por ejemplo, en los nada honrosos lugares que ocupan los estudiantes colombianos en las pruebas de conocimientos básicos que se han hecho en Latinoamérica. Hay, sin duda, un avance en relación con el derecho de igualdad cuando un número más grande de estudiantes de bajos recursos asiste al colegio. Los límites de este avance, sin embargo, se evidencian cuando se hace claro que, aunque hay más niños estudiando, reciben una educación que no les permite desarrollar las habilidades y acceder a los conocimientos necesarios para satisfacer estándares internacionales mínimos.

El mismo problema aparece cuando se examina el problema de la promoción automática. Aun cuando fue pensado para reducir las altas tasas de deserción y repitencia, el sistema no ha funcionado porque los arreglos institucionales para que los niños no repitan el año pero mejoren, al mismo tiempo, su aprendizaje, no existen o fallan. El número de profesores es muy bajo y no es posible hacer un seguimiento serio a cada estudiante, no hay tiempo para que los pocos profesores contratados se reúnan para hacer adecuadamente el tipo de evaluaciones que el sistema requiere, no se abren suficientes programas remediales o no hay programas extracurriculares que ayuden a los estudiantes rezagados.

En segunda instancia, el sector educativo en Colombia adolece de fallas organizacionales graves que impiden, en buena parte, la eficiencia de los recursos asignados. Existe duplicidad de funciones, las líneas de autoridad y los procesos de decisión son confusos y operan en detrimento de la adecuada prestación del servicio educativo. A lo anterior se suman los enormes costos de transacción del sistema; la falta de preparación de los docentes; la ausencia de incentivos apropiados para el desempeño de sus funciones, que desanima a los profesionales mejor capacitados, y la explosión de una oferta educativa incontrolada de baja calidad.

Sin desconocer los enormes esfuerzos que se han invertido en el sector para adecuarlo a nuestras más urgentes necesidades, para quienes nos hemos interesado por su funcionamiento en mayor detalle es evidente que el aumento del gasto, aun cuando necesario y justificable, no redundará en los beneficios esperados, a menos que esté precedido por una reestructuración que garantice una eficiencia mucho mayor del gasto social.

La mayor parte de las medidas resultantes del nuevo marco constitucional que regulan las organizaciones encargadas de prestar el servicio educativo, a las que se ha apelado continuamente en el actual debate sobre las transferencias, han tenido como efecto que se cumplan una serie de requisitos formales que no inciden sobre su desempeño real ni –lo que es peor– sobre el desempeño de los estudiantes.

Más que constituir un factor de democratización, la educación sigue siendo un instrumento de reproducción de las desigualdades sociales; su deficiente calidad, por otra parte, nos pone en una situación desfavorable respecto a otros países que se encuentran en estadios análogos de desarrollo, y no permite el pleno desenvolvimiento de una serie de potencialidades que tal vez nos permitirían mejores aportes a nuestro bienestar como país y a la creación de condiciones más propicias para la convivencia pacífica.

Daniel Bonilla es profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes y Director del Grupo de Derecho de Interés Público de la misma universidad.

Magdalena Holguín es profesora de filosofía y asesora del Grupo de Derecho de Interés Público de la Universidad de los Andes.