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Opinión

  • | 2003/10/13 00:00

    ¿Tragedia fiscal?

    El ex ministro de Hacienda, Juan Camilo Restrepo, ha dicho que de no aprobarse el referendo no ocurriría una tragedia fiscal en Colombia, contrario a lo que han sostenido el gobierno y los defensores de la iniciativa. Restrepo explica el porqué de su afirmación.

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El referendo tiene efectos importantes sobre la hacienda pública. Ellos pueden dividirse en dos aspectos:

- Los efectos sobre las técnicas y las leyes presupuestales: básicamente los cambios contenidos en el artículo cuarto, y

- los ahorros fiscales propiamente dichos que las diversas normas del referendo que, de aprobarse, generarían en los años posteriores para las cuentas fiscales del país.

A continuación haré un rápido comentario de cada uno de estos dos aspectos:

El artículo cuarto en primer lugar, establece un cambio sustancial a la manera como se prepararán los presupuestos del orden nacional, departamental y municipal; y en segundo lugar, introduce modificaciones a la manera como éstos se discutirán al interior de los cuerpos colegiados que deben estudiar y aprobar estos presupuestos, vale decir, el Congreso, las asambleas y los Concejos.

El componente de inversión deberá ser presentado (antes de llevarlo a los cuerpos colegiados) ante lo que la pregunta cuatro del referendo llama "asambleas públicas consultivas". Y agrega que lo resuelto en estas asambleas lo "recogerán" los proyectos definitivos del presupuesto.

Ahora bien: ¿que significa que el resultado de estas audiencias deba recogerse en los proyectos de presupuesto? ¿son asambleas donde simplemente se informa a la ciudadanía sobre los contenidos de los presupuestos de inversión, o donde ésta decide? Da la impresión que se trata de los segundo. Es al menos, la aceptación corriente del verbo recoger. Si esto es así, entonces se está perdiendo la mecha de un delicado populismo presupuestal pues es evidente que en estas audiencias se demandará más gasto: no más impuestos.

Pero lo más delicado del artículo cuarto es que termina dándole más poder a la clase política en vez de recortárselas, contrariamente a lo que se ha anunciado como el propósito del referendo.

En efecto. En vez de los dos debates que hoy tiene el presupuesto en el Congreso, el referendo le introduce cinco debates. Lo cual, obviamente es un disparate tratándose de una ley que como la del presupuesto tiene un plazo perentorio de tres meses para discutirse y aprobarse en el Congreso.

Estas cinco estancias que la redacción del artículo cuarto le otorga al Congreso para discutir el presupuesto (ante las comisiones especializadas, ante las bancadas departamentales, ante las comisiones económicas, en las plenarias, y finalmente, de las audiencias públicas de control político que dirigirán los parlamentarios de que habla el referendo) a la hora de la verdad le otorgan al estamento político tradicional un poder mucho más amplio que el que hoy tiene para influir, orientar y presionar en tal o cual sentido el gasto público.

El referendo se ha presentado como un instrumento contra la politiquería. Pero leída la letra menuda de la pregunta cuarta, a la conclusión a la que se llega es la contraria: le otorga más instrumentos de presión a la politiquería sobre nada menos que los presupuestos nacionales, departamentales y municipales.

En este artículo, finalmente, se vuelven a prohibir los auxilios parlamentarios que ya estaban prohibidos desde la Constitución del 91. Es una redundancia constitucional. Con relación a esta mala costumbre política, lo que precede - mas que volver a prohibir lo que ya está prohibido - es no practicarlos.

En cuanto a los ahorros fiscales que genera el presupuesto hay que decir, en primer término, que ellos son importantes sin duda alguna. Sin embargo hay gruesas discrepancias en las citas que a presentado el Gobierno de una parte; y de otra, existen `problemas metodológicos en la manera como se han elaborado estos cálculos.

De todas maneras (siendo importantes los efectos fiscales que se han articulado en el referendo para los efectos del saneamiento fiscal del país) hay que decir que, sobre todo por el alto ritmo de crecimiento que viene mostrando algunos rubros de gastos como el de defensa y seguridad, os ahorros que se lograrían con el referendo, sobre todo para los dos próximos años, se verán contrarrestados en buena parte por estos incrementos del gasto.

Con lo cual, muy seguramente, se necesitarán de otros tipos de ajustes (más reformas tributarias o mayores recortes al gasto de los anunciados) para poder cumplir con las metas fiscales del país. Finalmente debo decir que en cuanto se refiere a la llamada congelación de salarios del sector público hubiera sido mucho más conveniente hacerlo por decreto, y no por enmienda constitucional.

A continuación desarrollo cada una de las anteriores proposiciones:

- Los ahorros fiscales que genera el referendo han sido calculados fiscales que genera el referendo han sido calculados por el gobierno tanto para un horizonte de tiempo corto (2003 - 2004), como para un horizonte de tiempo más largo (2003 - 2010).

- Para el periodo largo (2003 - 2010) se han calculado ahorros fiscales por 20,6 billones.

- Para el periodo corto (2003 - 2004) el gobierno ha presentado cálculos contradictorios. En el mensaje con que acompaña el proyecto de presupuesto para el 2004 afirma (página 17, cuadro 1.1) que los ahorros del 2003 serían $1,54 billones (0,7 del PIB) y los del 2004 de $3,033 billones (1,26% del PIB). Por el contrario en el reciente documento preparado por Planeación Nacional titulado "Los ahorros del referendo" (septiembre 26 de 2003) calcula los ahorros del 2003 en $1.619 billones (0,73% del PIB) y los del 2004 en $1.617 billones (0,66% del PIB). Llama la atención, sobre todo la notable discrepancia con relación al 2004, donde la diferencia es prácticamente del doble entre lo que se ha calculado en el proyecto de presupuesto frente a los cálculos del documento de planeación.

- Si tomamos el cálculo del documento de planeación ( que es el más reciente) vemos que cerca del 50 por ciento de las economías calculadas para el 2004 se anularían por los mayores gastos en defensa no presupuestados que se han anunciado recientemente para el año entrante, que son del orden de $700.000 millones de pesos.

- Debo mencionar también que en algunos de estos cálculos (como sucede con el ahorro de la supresión de las contralorías) no se ha tomado en cuenta el gasto en que incurrirá necesariamente la Contraloría General de la República para asumir la nueva responsabilidad que le asigna el referendo de ejercer el control fiscal de las entidades descentralizadas. Los ahorros que se alcanzarán por la supresión de las contralorías municipales y departamentales se compensarán por los mayores gastos que forzosamente acarrearán las nuevas responsabilidades que se le asignan a la Contraloría General.

- Debo mencionar finalmente que desde el punto de vista de la técnica jurídica, hubiera sido mucho más adecuado que la llamada "congelación" de los sueldos del sector público se hubiera efectuado por decreto, en vez de constitucionalizar esta materia lo cual resultará antitécnico y un mal precedente jurídico. Ya la Corte Constitucional ha definido claramente que, cuando haya restricciones fiscales, el gobierno, por decreto, y tal como se hizo en la administración pasada puede ajustar ponderadamente por debajo de la inflación, las remuneraciones del sector público. Además, debe recordarse que el, propio referendo dispone que la congelación de los sueldos y pensiones de más de dos salarios mínimos solo procede si la inflación del 2003 y el 2004 resultan inferiores al que se registró en 2002 (6,9%). De lo contrario deberán ajustarse los sueldos y pensiones en la diferencia. Como todo hace pensar que la inflación de este año resultará superior a la del año pasado, no podrá ver, aún si se aprueba el artículo 14 de referendo, una congelación absoluta. Habrá ajustes del orden del 1,5% o 2%. Lo cual, obviamente, reducirá el ahorro fiscal que se ha calculado para el referendo, pues este se ha estimado bajo el supuesto de que las inflaciones del 1003 y 2004 serán inferiores a las del 2002.

Conclusión: los efectos del referendo sobre la hacienda pública son, pues, unos convenientes y otros desfavorables.

Son claramente inconvenientes aquellos que se reiteran a la nueva metodología propuesta en la pregunta cuatro para preparar y tramitar el presupuesto. Con el señuelo de las audiencias públicas consultivas, a la hora de la verdad los que resultan claramente beneficiados son los estamentos políticos tradicionales (congresistas, diputados y concejales) quienes verán fortalecidas sus prerrogativas para incidir sobre la orientación del gasto público. Osea, aquellos que representan la "politiquería" contra la que dice querer luchar el referendo.

Por el contrario, en cuanto a los efectos del referendo en materia de ahorros fiscales, ellos son significativos y convenientes para la sanidad fiscal del país.

Sin embargo, hay que anotar que el Gobierno ha presentado cifras en el presupuesto para el 2004 que no coinciden con los recientes cálculos de planeación sobre los efectos fiscales del referendo para ese mismo año; y ha utilizado una metodología que para algunos rubros tiene a sobrestimar la magnitud de las economías.

Lo que definitivamente no es exacto, ni es conveniente, es hacer una presentación al interior (y sobre todo internacionalmente) como la que ha venido haciendo el Gobierno, según la cual, parafraseando a don Rafael Nuñez, estaremos frente a la alternativa de "Referendo o catástrofe". Y que su no aprobación sería un especie de Apocalipsis, en donde desaparecería la gobernabilidad del país y toda alternativa para alcanzar un ajuste fiscal sólido.

Este predicamento no es exacto; y debe entenderse más bien como un recurso retórico de campaña que como una valoración objetiva de los hechos que se seguirán en el evento de la no aprobación (total o parcial) del Referendo.

Por varias razones: en primer término, porque no pocos de los contenidos fiscales del referendo se pueden adoptar por ley o por reglamento. Lo cual es perfectamente factible teniendo en cuenta la naturaleza de los temas tratados (como los ajustes de los salarios oficiales) y que el Gobierno tiene unas cómodas mayorías en el Congreso.

Y en segundo lugar, porque el Referendo mismo, como se ha demostrado, no es de por si el ajuste fiscal total que se requiere para el periodo (2003 - 2004), sino apenas una parte de él. Y por lo tanto, se necesitarán sin lugar a dudas, otras medidas complementarias para completar el ajuste.

Por último, si el gasto militar sigue creciendo vertiginosamente como se está haciendo, o si la inflación se atiza en este año o en el siguiente, los efectos fiscales del referendo se verían severamente contrarrestados. Y, de nuevo, habría que recurrir a las vías legales de las medidas compensatorias disponibles, diferentes de las reformas constitucionales. Lo cual no es solo factible, sino que no es una catástrofe.
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