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| 7/19/1993 12:00:00 AM

Lo salvó la campana

¿Qué consecuencias va a tener para la economía nacional, el proyecto de pensiones que a última hora salió adelante en el Congreso?

Lo salvó la campana
EL LUNES DE LA SEMANA PASADA SE SALVO a último minuto en las comisiones séptimas del Congreso -y cuando ya todo el mundo lo daba por hundido- el proyecto de ley que reforma todo el sistema de seguridad social en Colombia. La operación de salvamento requirió un empujón fundamental del alto Gobierno con el presidente Gaviria a la cabeza. El esfuerzo no fue en vano, pues se trata de uno de los proyectos que mayores implicaciones de largo plazo puede tener para el país.
Hay incluso quienes consideran que de pasar por las plenarias en la próxima legislatura y convertirse en ley, este proyecto podría tener más repercusiones para Colombia que la nueva Constitución.
Muchos colombianos se preguntan aún si es necesario cambiar el sistema y los enemigos del proyecto no han sido pocos. La realidad es que en el mundo existen dos sistemas básicos de seguridad social: el de reparto y el de capitalización. Los sistemas de reparto, que consisten en que las pensiones de hoy se cubren con los aportes de capitalización de los trabajadores actuales, han predominado en Europa continental. Los sistemas de capitalización, que consisten en que la pensión de cada persona se cubre con los aportes que ha ido haciendo a lo largo de su vida activa laboral, son de origen anglosajón.
La mayoría de los sistemas de América Latina se habían organizado bajo la modalidad del reparto. Eso ha ido generando problemas gigantescos en algunos de los pases ante la incapacidad de los gobiernos de atender las cargas pensionales. Y como los niveles de cobertura eran altos se generaba cada año un deficit fiscal de tales magnitudes que la mayoría de los casos constituyó la causa principal de los procesos hiperinflacionarios. Uruguay, Argentina, Brasil y Chile fueron ejemplos típicos de este fenómeno.
El primer país en darle una solución radical al problema de las pensiones fue Chile al introducir en 1981 el primer modelo de capitalización en América Latina. El resultado ha sido tan exitoso que en la actualidad se han acumulado reservas del orden de los 13 mil millones de dólares. México y Argentina han adoptado recientemente sistemas mixtos (reparto y capitalización) mientras que Perú y Bolivia se fueron por modelos de capitalización como el chileno. El cambio en tantos países simultaneamente es más el resultado de una crisis que el de una moda económica en expansión.
Colombia no era ajena al problema del sistema pensional. Lo que sucedía era que como los niveles de cobertura de la población apenas eran del orden del 20 por ciento, el deficit fiscal se había podido mantener bajo control. Sin embargo, el crecimiento del deficit proyectado para los próximos 20 años era exponencial y el problema pensional constituía la mayor bomba de tiempo para el Estado colombiano. De hecho, la sola deuda del Instituto de Seguros Sociales representa el 24 por ciento del PIB, mientras que la del sector público -vía la Caja Nacional de Previsión y 1.000 entidades más- es equivalente al 28 por ciento del PIB . Es decir, que la deuda por pensiones en Colombia representa el 52 por ciento del PlB.
Cifras de esa magnitud obligan a tomar medidas de fondo. Más aún si se piensa que es indispensable aumentar rapidamente los niveles de cobertura para alcanzar índices similares al promedio de América Latina que es del 61 por ciento (Ver cuadro). Pero además del problema financiero y de cobertura, el sistema de pensiones colombia no presenta inconvenientes administrativos inmanejables. Basta señalar que existen más de 1.000 entidades de previsión social, cada una con un régimen diferente y que comprenden figuras tan exóticas como la posibilidad de jubilación con apenas 12 años de trabajo. Y eso para no mencionar el drama del reconocimiento de una pensión al que tienen que enfrentarse miles de colombianos diariamente.

¿EXISTE SOLUCION? No puede existir solución a la crisis actual del sistema de seguridad social sin tener en consideración una serie de elementos fundamentales que harían viable el sistema. Como primera medida, habría que comenzar por reconocer que el régimen actual de monopolio público en la prestación de la seguridad social ha demostrado no ser el más eficiente. Existe evidencia empírica de ello no Sólo en Colombia sino en muchos otros países del mundo. El proyecto de ley, tal como salió de las comisiones del Senado y la Cámara, acaba con ese monopolio tanto a nivel de pensiones como de prestación de los servicios de salud.
El sistema no sólo acaba con el monopolio sino que introduce el elemento de competencia. Esta se va a presentar en un primer nivel entre la alternativa privada y la del sector público, que continuará existiendo para todos aquellos que deseen permanecer en el ISS. Pero podría existir también un régimen de competencia a nivel de los prestatarios privados en la medida en que atomiza la oferta del servicio y se pone a competir a todas las compañías privadas entre sí.
Otro elemento fundamental es el de favorecer los intereses individuales. El proyecto de ley presenta esa particularidad. Es probable que los intereses del ISS o de su sindicato resulten de alguna manera afectados por el nuevo sistema. Pero si eso es cierto no lo es menos el hecho de que cada usuario va a tener mayor libertad en la medida que no sólo tiene mayores alternativas, sino una cuenta individual donde puede decidir que tanto quiere ahorrar y a que ritmo. La consagración de los derechos y libertades individuales frente a la preeminencia del Estado es tal vez uno de los aportes mas significativos de la Constitución de 1991.
En materia de salud, el proyecto también genera alternativas. En la medida en que desaparece la obligación de cotizar al ISS servicios que muchos colombianos nunca utilizaban se acaba con lo que se había convertido para todo efecto en un impuesto disfrazado. De otra parte, en la medida en que se incrementa el número de usuarios potenciales de los servicios de medicina prepagada o de otras modalidades de atención privada, las empresas prestatarias de servicios de salud alcanzarán más rápido la masa crítica de usuarios que necesitan para ser rentables.

LAS FALLAS DEL PROYECTO
Un proyecto de tantas implicaciones no puede pasar ausente de críticas y controversias. El texto aprobado por las comisiones es el resultado de todo un proceso transaccional donde hay que ceder en muchos puntos para alcanzar el objetivo final.
Hay quienes consideran un error establecer un sistema nuevo que tenga que enfrentarse al conjunto de privilegios que el sistema existente le concede al ISS, pues opinan que en condiciones tan disminuidas ningún fondo privado podra subsistir. La exigencia de 250 semanas adicionales de cotización para quienes opten por la alternativa de los fondos privados, que representa cinco años de diferencia en el tiempo de jubilación, es considerada una gran desventaja. Sin embargo, esa diferencia es relativa en la medida que quienes cotizan para pensiones pertenecen a la economía formal y tienen de todas maneras una expectativa de actividad laboral de por lo menos 25 años. También se presentan inquietudes sobre la diferencia en la edad mínima de jubilación -que es más favorable para quienes permanezcan en el ISS, sobre el nivel requerido de aumento de cotizaciones -que era del 13.5 y no del 12.5 por ciento- y sobre la exención de la contraprestación de constituir reservas por parte del ISS, a pesar de que esta última entidad va a aumentar las cotizaciones del ocho al 12.5 por ciento.
También se ha expresado que esta es una reforma tributaria, pués se aumentaron las cotizaciones al 12.5 por ciento en el sector de las pensiones y al 12 por ciento en el sector de la salud. Según el senador Alvaro Uribe Vélez, ponente del proyecto, "de alguna manera esta puede ser una reforma tributaria, pero tiene una característica muy especial. En Colombia el objeto de todas las reformas tributarias es compensar el desahorro del Estado con un mayor ahorro privado. Con esta reforma quedó claramente establecido que habrá un ahorro obligatorio no sólo privado sino también público. Como resultado se tendría entonces un mayor ahorro nacional, que permitiría un mayor crecimiento económico, generación de empleo y un mejoramiento del nivel de vida de las clases trabajadoras" .
Luis Carlos Sarmiento, uno de los principales abanderados de la reforma pensional, manifestó tener "la esperanza de que se vuelva a la sensatez en laplenaria del Congreso. Si se llega a aprobar elproyecto tal como está, se convertiría en una trampa diabólica porque los fondos privados quedarían en una desigualdad tal, que sólo podrían tener una porción ínfima de los afiliados. Se estaría entonces perpetuando el sistema administrativo del ISS, que ya demostró su ineficiencia con un costo excesivo del 50 por ciento más de lo necesario y sin ninguna contraprestación por ese aumento ".
EL IMPACTO MACROECONOMICO
Muchas personas se preguntan sobre el impacto que el nuevo rérgimen de seguridad social podría tener a nivel macroeconómico. Aunque es difícil de estimar de entrada y sus efectos sólo se verán a mediano o a largo plazo, lo cierto es que los efectos beneficos para la sociedad colombiana como conjunto pueden ser enormes.
La primera consecuencia lógica de un proyecto de esta índole es a nivel del ahorro. La tasa colombiana de ahorro financiero es en la actualidad baja. Si bien la creación del sistema Upac tuvo un efecto muy positivo en la medida en que introdujo masivamente el hábito y la posibilidad del ahorro, lo cierto es que lo que el colombiano común y corriente invierte en las corporaciones de ahorro y vivienda es un porcentaje mínimo de sus ingresos y la rotación es muy alta. Sin duda el sistema Upac fue un gran estímulo para el ahorro de los colombianos. Pero lo interesante del nuevo régimen de pensiones es que le crea la obligación de ahorrar a cada colombiano para poder atender las necesidades de su vejez.
Es decir, que cada quien tendrá que desarrollar un sentido de previsión donde más que el Estado es el mismo quien tiene que decidir que clase de vejez desea. Eso implica inculcar un sentido de la previsión y de la planeación del largo plazo a nivel masivo que hoy no existe en Colombia y que tiene que ser positivo para una sociedad. El impacto de un mayor ahorro nacional en el mercado de capitales tendría como consecuencia el aumento de los recursos para la inversión y por lo tanto se le daría un impulso a todas las actividades productivas.
El volumen de fondos de ahorro de largo plazo tiene un impacto altamente positivo para la capacidad de inversión del país y para el mercado de capitales en particular. La obligación que tendrán los fondos de pensiones de invertir parte de sus recursos en acciones tendrá que tener importantes efectos en el mercado bursátil. Por una parte, tendrá que imprimirle mucho más dinamismo que el que tiene actualmente. Por la otra, los fondos de pensiones deberán desencadenar un proceso de desconcentración de la tenencia accionaria de las empresas, permitiendo que la clase asalariada termine siendo la dueña de porcentajes significativos de las más importantes empresas del país con lo cual se le abriría paso a lo que se ha llamado el capitalismo popular.
Eso fue exactamente lo que sucedió en Chile. En 1981, cuando se inició el sistema, la capitalización bursátil era de 7.050 millones de dólares. Al terminar 1992 esa cifra ascendía a 32.508 millones de dólares y actualmente está en 35.000 millones de dólares, o sea que se ha multiplicado por cinco. Los depósitos en los fondos ascienden a 13.000 millones de dólares, que equivalen a una tercera parte del PIB. El resultado de todo este fenómeno en Chile, es que hoy en día los trabajadores son propietarios del siete por ciento de las acciones del país.
La intervención de los fondos de pensiones en el mercado bursátil también deberá conducir al incremento del número de sociedades inscritas en las bolsas de valores y a una mejor valoración. Esto, en últimas, lo que significa es que la capitalización del mercado bursátil deberá incrementarse de manera significativa. A la fecha esa cifra en Colombia es de 7.475 millones de dólares, lo que representa apenas el 16 por ciento del PIB. En Chile, en cambio, representa el 87 por ciento del PIB de ese país.
Esa gran masa de fondos debería permitir también la privatización de algunas empresas del Estado sin que eso signifique la transferencia de la propiedad a los principales grupos económicos que hoy por hoy son los únicos que tiene la capacidad financiera para participar en esos procesos.
De otra parte, tambien deberá significar la modernización del sistema financiero colombiano. Esto obligará a desarrollar toda una serie de productos sofisticados que satisfagan las necesidades de inversión y colocación de los recursos captados por parte de los fondos. Implicará también la importación al país de tecnologías de manejo e inversión, de software y paquetes de sistemas e incluso de sociedades extranjeras con experiencia en el campo de pensiones.
En materia de política y gasto social el nuevo régimen también tendrá grandes implicaciones. La explicación se da en términos de la llamada teoría del "balde agrietado" desarrollada por el economista americano Arthur Okun. Partiendo de la base de que una política social eficiente es aquella que logra trasladar la mayor cantidad de recursos de los más ricos a los más necesitados de una sociedad, Okun utiliza el símil de un balde lleno de agua.
Normalmente, si todo fuera eficiente, ese balde lleno de agua deberfa llegar a su destino totalmente lleno. Sin embargo, sucede que en el camino va perdiendo parte de su contenido, por cuenta de las ineficiencias del sistema. Esas ineficiencias son las que Okun compara con las grietas del balde, puesto que son las que dejan mayor o menor parte del contenido en el trayecto. Y las grietas en la sociedad real son fenómenos como los altos costos administrativos, el sindicalismo voraz, el clientelismo y la corrupción. Según el senador Fernando Botero, "el manejo privado y competitivo del régimen pensional tiende a reducir las grietas del sistema y optimizar la redistribución de la riqueza".
El proyecto ya superó buena parte de los obstáculos pero todavía tiene camino por recorrer antes de convertirse en ley. Y no le faltarán enemigos. Sin embargo, sus defensores lo ven como la oportunidad histórica y el mejor mecanismo para redistribuir la riqueza en Colombia en forma gradual y pacífica. -
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