Sorpresas fiscales

Un presupuesto, en tanto registra todas las entradas y salidas de dinero esperadas, funge como una de las principales herramientas para la gestión de los recursos con que cuenta una organización. Así, documentos como el Presupuesto General de la Nación o el Marco Fiscal de Mediano Plazo contienen las mejores previsiones que entidades del Estado pueden realizar sobre las finanzas del país. Sin embargo, existen contingencias presupuestales que no se pueden predecir; sólo se pueden gestionar ex post.

El gobierno del presidente Juan Manuel Santos heredó de gobiernos anteriores varias de estas contingencias al presupuesto: el pasivo pensional del Estado, las acreencias que surgen de sentencias en procesos legales contra la nación y el recientemente descubierto desfalco a la salud. Además, durante los últimos 10 meses han surgido nuevos eventos que desestabilizan las finanzas públicas. Por una parte, la ola invernal de los últimos 14 meses afectó, según el IDEAM, al 93% de los municipios del país. Por otra parte, la ley de víctimas aprobada en el Congreso generará gastos adicionales anualmente en una cifra que ni siquiera el Ministro de Hacienda se atreve a ponderar.

Ante estas eventualidades es el Estado quien obra como asegurador de última instancia. Sin importar que el déficit del Gobierno Nacional Central se proyecté en el 4% del PIB para 2011, estas contingencias deben ser atendidas. En consecuencia, en el corto plazo la función de asegurador del Estado requerirá encontrar recursos adicionales provenientes de las dos principales fuentes de financiación del fisco: los impuestos y la deuda pública. Sin embargo, dado que el potencial de endeudamiento de la nación y la capacidad de pago de los contribuyentes son limitados, se requiere una solución de largo plazo para cubrir este riesgo al que se expone el fisco.

Contingencias heredadas

La deuda pensional del Estado, según el Marco Fiscal de Mediano Plazo, asciende a 434 billones de pesos, equivalentes al 75.6% del PIB. Ya para este año los desembolsos del fisco por este concepto ascienden a 3.6% del PIB. Sin embargo, se espera que esta cifra aumente hasta el 4% del PIB en 2014 y sólo desde entonces se espera que decrezca. Esta, sin embargo, es una deuda de muy largo plazo que se reduce en la medida en que los actuales pensionados del ISS fallecen.

En segundo lugar el valor de las sentencias en procesos en contra del Estado pueden alcanzar los 408 billones de pesos, equivalentes al 71% del PIB. Vale la pena anotar que 337 billones pesos de esa suma corresponden a una demanda en contra del INCORA que ya fue resuelta en primera instancia a favor del Ministerio de Agricultura y en este momento cursa apelación en los juzgados. Los 70 billones restantes (12% del PIB) de los litigios contra la nación son una deuda contingente del Estado cuya realización aun es probable. La mayor parte de esta cifra (45 billones) corresponde a las demandas de particulares contra la Superintendencia Financiera de Colombia por parte de los damnificados de las captadoras ilegales de recursos. Si el impacto de este rubro se distribuyera a lo largo de la próxima década el déficit del GNC se profundizaría 1.2% del PIB.

La tercera herencia recibida por el gobierno Santos es el desfalco a la salud. Sólo en una de las formas de recobros, analizada tan solo en un 10%, se encuentra un desfalco de 30,000 millones de pesos. Es decir que en este mecanismo de recobro pueden haberse perdido más de 300,000 millones de pesos. Sin embargo, hasta ahora ha pasado mes y medio desde que se destapó el desfalco y es demasiado prematuro estimar su valor potencial.

Nuevos elementos

Desde el 7 de agosto de 2010 el presupuesto nacional ha tenido que afrontar retos adicionales. En primer lugar la ola invernal implicó desembolsos por 950,000 millones durante ese año. En ese momento se estimaba que su costo para 2011 iba a ser de 2.4 billones de pesos (0.4% del PIB). Sin embargo, a junio de 2011 ya se han destinado cerca de 5 billones de pesos para atender la emergencia. Es decir que se ha duplicado el dinero que se había presupuestado. Esto puede aumentar el déficit del GNC en cerca de un 1% del PIB si se es conservador en los cálculos.

Vale la pena recordar que esos desembolsos se han realizado para atender a la población damnificada y los daños más apremiantes a la infraestructura. Sin embargo, a estas alturas aun no se ha realizado un inventario de las obras que se deben llevar a cabo sólo para lograr que el país cuente con la misma infraestructura que en febrero de 2010. Los costos de la reconstrucción que aún está pendiente seguramente serán mucho más altos que los que se han sufragado hasta hoy.

El segundo reto presupuestal del actual gobierno surge por cuenta de la ley de víctimas que se acaba de aprobar en el Congreso. Al respecto el Ministro de Hacienda afirmó que él no puede estimar a cuánto asciende el costo de dicha ley y que cualquier cifra que se dé es temeraria. El monto de las indemnizaciones, de acuerdo con los ponentes de la ley, puede ser entre 10 y 15 billones de pesos a lo largo de los próximos 10 años. Eso equivale a 1.5 billones de pesos al año (0.2% del PIB). Sin embargo, se debe tener en cuenta que estimar el número de víctimas, reales y ficticias, que se acogerá a dicha ley es sumamente dificultoso.

Oportunidades en medio de la crisis

Al sumar únicamente las contingencias cuantificables presentadas en este artículo se encuentra que el fisco tiene acreencias inesperadas por 2.8% del PIB. Esta situación por sí sola puede llevar el déficit del GNC a cerca del 6.8% del producto interno bruto. Como ya se mencionó las fuentes de fondos a las que se recurre normalmente para financiar este mayor déficit son el endeudamiento y los impuestos. Sin embargo, la actual crisis presupuestal demanda soluciones más osadas y permanentes.

El erario público ha llegado a esta lamentable situación pues es el Estado el garante último de todos los imponderables de una sociedad. En tal sentido funge como una entidad aseguradora del patrimonio y los bienes de todos los colombianos, en los casos más extermos. Así, los desembolsos que se destinan a los damnificados por el invierno y a la reconstrucción de vías son equiparables a un seguro contra catástrofe natural. Por otra parte, los pagos que se realizan a personas que se han visto vulneradas por la operación de las fuerzas armadas o por captadoras ilegales de recursos son comparables a un seguro de riesgo operacional. Finalmente los pagos que se realizan como reconocimiento a las víctimas de acuerdo con la nueva ley son comparables a un seguro contra terrorismo.

Así, el Estado, como cualquier entidad aseguradora regulada por la Superintendencia Financiera de Colombia debería tener un fondo de contingencias – una suma de capital destinada al pago de dichas obligaciones. Si bien en la actualidad existe tal fondo, éste sólo cubre contingencias de infraestructura, pero deja de lado la totalidad de las eventualidades aquí discutidas. En ese sentido, cuando la contingencia se presenta el Estado recurre al contribuyente para obtener recursos adicionales. Siguiendo con el paralelo entre el Estado y la aseguradora, es lo mismo decir que el asegurador le pide una suma incierta de dinero al asegurado para desembolsar la póliza.

La propuesta entonces es aplicar a la nación los mismos modelos que la Superintendencia Financiera exige a las compañías aseguradoras para determinar el capital mínimo con el que éstas deben contar para emitir ciertas pólizas de seguro. Este fondo de capital debería fondearse con dinero de los impuestos pagados por los contribuyentes, proceso similar al que se sigue con las primas que se pagan por los seguros tradicionales. Así, sería con los recursos de este fondo, y no con reformas tributarias o emisiones de deuda, que se solventarían las contingencias que se presenten. De esta forma se puede evitar el riesgo de quiebra al que se enfrenta la nación a causa de todas las contingencias e imponderables de las cuales es objeto.

* Profesional en Finanzas y Relaciones Internacionales. Master of Science en finanzas de la Universidad Pompeu Fabra. Profesor Investigador Cipe – Universidad Externado de Colombia. germanf.forero@uexternado.edu.co Twitter: @GermanForeroL