Cambio de cartilla

Es mejor ser una vaca en Europa o Estados Unidos que un campesino en Colombia". Este comentario de los agricultores, que tiene algo de chiste pero a la vez es trágico, se refiere a los subsidios que los gobiernos de las naciones desarrolladas les otorgan a las actividades agropecuarias, que son una forma de competencia desleal para la agricultura de países en desarrollo como Colombia, y que ahora son objeto de una aguda controversia. El problema de los subsidios en el extranjero se ha agravado tanto últimamente que, después de 10 años de apertura económica, el gobierno está pensando en hacerle una corrección de fondo a este modelo y aumentar la protección arancelaria para los bienes agropecuarios.

La propuesta, que se venía ventilando desde la campaña, ya se está empezando a concretar. El ministro de Agricultura, Carlos Gustavo Cano, estuvo la semana pasada en Lima discutiendo con sus colegas de otros países andinos las posibles maneras de contrarrestar el efecto de los subsidios de Europa y Estados Unidos sobre el comercio mundial de productos. La propuesta pasa necesariamente por una subida de los aranceles de muchos productos, y en esa medida se trataría de una reversión parcial del modelo económico que se viene ensayando en el país desde hace una década.

Más allá de la polémica que esto suscita, la medida tendría consecuencias prácticas que el gobierno deberá evaluar. La contrapartida de una mayor protección de la producción rural es un encarecimiento de las importaciones, que afecta a los consumidores y las industrias basadas en materias primas agropecuarias. No obstante, la propuesta ya incorpora estas consideraciones, y no hay que olvidar que en la actualidad mal que bien hay aranceles y algo de protección. La pregunta entonces no es si proteger o no la agricultura, sino más bien cuánto y cómo hacerlo y con qué criterios.

Competencia desigual

Para entender por qué los subsidios son un problema basta con tener en cuenta lo siguiente. En la Unión Europea, por cada dólar que la agricultura aportó al PIB en 2001, el Estado les regaló 95 centavos a los productores. En Estados Unidos esta cifra fue de 61 centavos. Cada agricultor europeo recibió, en promedio, ayudas estatales por 16.000 dólares al año, mientras que en Estados Unidos este apoyo ascendió a 20.000 dólares por productor. Si a esto se suman las cuotas de importación, y las normas sanitarias que en estos países también tienen el efecto de frenar las importaciones, queda claro que para un agricultor en un país como Colombia es casi imposible competir.

Pero lo más grave de estas barreras y subsidios es que deprimen los precios internacionales de los productos. Los países que sostienen artificialmente su agricultura generan excedentes exportables que después se venden en el mercado internacional. En los últimos años los precios de los productos, en promedio, han caído y entre las principales explicaciones están los subsidios. Precisamente por eso no hay perspectivas de que los precios vuelvan a subir mucho.

Todo esto pone en entredicho la viabilidad de importantes sectores de la economía, como el del azúcar, para citar un ejemplo. En Colombia esta industria tiene el rendimiento por hectárea más alto del mundo, pero ni siquiera así el negocio es rentable. Los azucareros colombianos muchas veces exportan a pérdida, pues las distorsiones del mercado son de tal magnitud que bajan el precio hasta niveles irrisorios.

El problema se agravó en la última década cuando la mayoría de países en desarrollo abrieron sus economías a la competencia externa. En Colombia esta apertura, sumada a la revaluación de la moneda durante buena parte de los 90, le dio muy duro a la agricultura. Desde 1990 a la fecha se dejaron de cultivar casi 700.000 hectáreas en el país de acuerdo con datos de la SAC. Esto significó la pérdida de cientos de miles de empleos, algo que a su vez contribuyó a la pobreza y al auge de las actividades ilegales.

Mientras esto pasaba en el país, en el mundo las cosas siguieron empeorando. El hecho más notorio fue el incumplimiento de la promesa que hace una década hicieron los países desarrollados en las negociaciones de la Organización Mundial del Comercio (OMC). En ese entonces asumieron unos compromisos, aunque tímidos, de reducción de los subsidios a la agricultura. Lejos de reducirlos, con el tiempo terminaron por aumentarlos.

Esto quedó claro en febrero pasado cuando el presidente de Estados Unidos, George W. Bush, sancionó una ley agrícola (farm bill) que incrementará los subsidios agrícolas en un 80 por ciento. Destinará para el efecto 180.000 millones de dólares entre 2003 y 2009, una suma equivalente a casi dos veces el PIB de Colombia. Esta decisión causó desconcierto entre los europeos, quienes han amenazado con aumentar sus propios subsidios para compensar la movida de los estadounidenses.

Las esperanzas de frenar esta carrera proteccionista no son muchas. Estados Unidos se ha mostrado reacio a negociar el tema de los subsidios en las negociaciones del Area de Libre Comercio de las Américas (Alca), pues prefiere hacerlo en la OMC. Pero por el lado de esta organización las cosas tampoco son claras. En la última reunión ministerial de Doha se planteó la necesidad de abordar el tema. No obstante, en las negociaciones los europeos reclaman el derecho a desarrollar políticas tendientes a preservar la "multifuncionalidad" de la agricultura.

De acuerdo con este criterio el agro es valioso para la sociedad no sólo por lo que produce, sino por razones extraeconómicas, como el paisaje y la cultura. "Si para ellos es importante la multifuncionalidad para nosotros debería serlo mucho más. De la viabilidad de la agricultura en Colombia dependen cosas como la estabilidad social y el éxito de los programas de sustitución de cultivos", opina Ricardo Villaveces, presidente de Asocaña.

Los remedios

Frente al problema de los subsidios en el extranjero un país tiene básicamente dos salidas. O subsidiar también la agricultura, o establecer aranceles más altos para protegerla de la competencia externa. La primera alternativa no es viable en Colombia. El gobierno no tiene plata, y mucho menos en las cantidades que se necesitarán para corregir el problema. De manera que sólo queda la opción de los aranceles que, aunque suena bien, también tiene algunos inconvenientes.

Para el consumidor los aranceles, al igual que el IVA, tienen el efecto de encarecer los productos. Esto es particularmente complicado para las empresas que fabrican alimentos procesados, como chocolates, productos lácteos, etc... Si los aranceles quedaran demasiado altos estas compañías quedarían en desventaja frente a sus competidores de otros países que podrían comprar las materias primas a menor precio. Para evitar esto último, sin embargo, ya existen algunos mecanismos. "Por ejemplo, las empresas que producen con miras a exportar pueden comprar el azúcar a un precio menor, que no incluye aranceles", explica Villaveces, de Asocaña.

Además, una cosa es proteger un sector por protegerlo, y otra muy distinta es corregir una distorsión del mercado internacional, algo que es defendible incluso en el terreno del liberalismo económico. "Lo que haríamos nosotros no es proteger actividades ineficientes, sino aplicar mecanismos para contrarrestar las distorsiones y la competencia desleal", afirma Cano.

Su propuesta consiste en reformar un mecanismo que ya existe, que es el Sistema Andino de Franjas de Precios. De acuerdo con éste, los productos agropecuarios más sensibles tienen un arancel variable que se ajusta en función del precio internacional de los bienes. El objetivo es blindar a los productores locales frente a la alta volatilidad de los mercados externos, de manera que el precio interno de los productos sea más estable.

Este mecanismo funciona hace casi 10 años, pero en opinión del ministro Cano ya se está agotando. Su propuesta consiste en reemplazarlo por otro que fije la protección en función de los subsidios de los otros países. Por ejemplo, si para un producto particular el subsidio equivale al 50 por ciento de su valor (hay mediciones muy precisas al respecto), se fijaría un arancel de esa magnitud. En realidad no se llamaría arancel sino 'derecho compensatorio'.

El Ministro también propone ampliar el concepto de producto sensible, para que, bajo ciertas condiciones, la protección también cobije etapas posteriores en la cadena productiva. Es decir, algunas industrias procesadoras de alimentos, algo que iría más allá del terreno estrictamente agrícola. Decir que esto es un verdadero cambio en el modelo económico no es una afirmación retórica. Aunque sería quizás, más preciso decir que es una corrección del modelo, puesto que lo que hay en la actualidad no es un mercado libre.

Hay precedentes en el mundo que muestran que la medida propuesta en Colombia es compatible con las reglas de juego de la OMC. La ventaja del mecanismo es que está atado al objetivo preciso de contrarrestar una distorsión del mercado. Si los otros países bajan a cero su subsidio, desaparecería el derecho compensatorio.

La medida deberá llevarse a cabo en el contexto de los acuerdos de la Comunidad Andina. Por eso todavía no es una propuesta oficial. "Con el respaldo del presidente Uribe estoy hablando con los ministros de Agricultura de los demás países andinos para proponerles la idea. Por ahora he tenido reacciones muy positivas de Perú, Venezuela y, aunque no pertenece a la Comunidad Andina, de Chile. Próximamente me reuniré con mis homólogos de Ecuador y Bolivia, afirma Cano. Una vez haya consenso entre los ministros andinos, cada uno llevaría la propuesta a su respectivo gobierno para que se adopte ahí sí de manera oficial", añade.

En las próximas semanas el asunto empezará a moverse muy rápido. Este 15 de octubre los países del continente deberán definir con qué aranceles empezarán las negociaciones del Alca. Para los andinos la tarea es doble, pues deben además unificar criterios para un arancel externo común. El tiempo se agota y los gobiernos andinos saben que esta podría ser la última oportunidad para corregir un problema estructural que le ha hecho mucho daño a la agricultura.