REFORMA TRIBUTARIA: ¿QUIEN GANA, QUIEN PIERDE?

Dos grandes características tiene la reforma tributaria de Belisario Betancur. La primera, que en términos generales el presidente cumple con sus compromisos electorales en materia de impuestos. La segunda, que las nuevas medidas en lugar de constituir una contrarreforma, son más bien una adecuación de la estructura tributaria vigente desde 1974 a las nuevas circunstancias económicas que vive el país, adicionada con la puesta en práctica de algunas de las recomendaciones de la misión Wiesner-Bird.
Los principales compromisos de Betancur en materia tributaria fueron: rebajar las tarifas del impuesto de renta y complementarios, ampliar la base tributaria del país, establecer rígidos controles a la evasión de impuestos (incluida la cárcel para los infractores) y no crear nuevos impuestos. Y en general cumplió, salvo en la interpretación que se le de al último punto, pues Si bien no se creo, técnicamente hablando, ningún impuesto nuevo, las modificaciones introducidas a varios de los existentes constituyen una carga impositiva nueva para un gran número de colombianos. Tal es el caso (ver recuadro) de la presunción sobre ingresos, de la extensión de la renta presuntiva a las compañías limitadas, de las bajas en la deducción por concepto de viáticos, de la ampliación de los anticipos, de la incorporación de nuevos sectores al impuesto de industria y comercio y, en buena medida, del nuevo régimen catastral.
En lo demás es claro que cumplió. Las tarifas de renta y patrimonio bajaron a niveles cercanos a los de 1974, revirtiendo el proceso que, por falta de ajuste por inflación, las había hecho demasiado gravosas en los últimos años, especialmente en lo que respecta a las rentas de trabajo. Por otro lado, medidas como la amnistía, la actualización periódica de los avalúos y el estatuto de procedimiento y sanciones, deben ampliar considerablemente la base tributaria, lo que permitirá incrementar en forma sustancial los ingresos del Estado.
Especialmente importante será en tal sentido el estatuto de control a la evasión, por sus drásticas disposiciones. Hay quienes sostienen que, al primar el aspecto punitivo, la reforma, que fue inspirada en las tesis en boga de la economía de la oferta, según las cuales hay que incentivar a productores y trabajadores dejando más plata en sus manos, terminara consiguiendo que todos los contribuyentes paguen más, quedando, por tanto, con menos plata. En otras palabras, que el Estado será el gran ganador, mientras todos los contribuyentes pierden.
Ahora bien, los impuestos que pagarán los colombianos serán los mismos que existían desde el 74, lo que permite afirmar que en realidad no estamos en presencia de una contrarreforma tributaria, sino de un desarrollo de la reforma anterior, cuyos principios básicos sobreviven con ligeras modificaciones. El principio de la presunción de rentas, por ejemplo, no solo se mantiene sino que se amplía a los ingresos de los contribuyentes (antes sólo hacia referencia al patrimonio). Con algunos cambios en el costo deducible y en las tarifas (ligadas a las tarifas de renta) las ganancias ocasionales también mantienen Su vigencia. Igual cosa sucede con la renta de goce.
Hay, sin embargo, dos aspectos de la reforma que vale la pena resaltar. El primero es la reducción de la doble tributación (ver recuadro), principio introducido en la legislación desde la época del general Rojas Pinilla y uno de los más criticados por el sector empresarial en los últimos años. El segundo, la modificación del régimen catastral, siguiendo las recomendaciones de la misión Wiesner-Bird, el cual, aparte de las repercusiones que tiene sobre la estructura impositiva general, fortalecerá en forma importante los fiscos municipales.
Al margen de lo anterior, hay algunos hechos relacionados con la reforma que resulta conveniente no pasar por alto. Uno de ellos es el aspecto político. Llama la atención, como lo anotara Guillermo Perry (uno de los principales inspiradores de las dos últimas reformas, incluida la presente) que quienes más atacaron la reforma del 74 sean quienes ahora la reivindican, mientras aquellos que la alabaron no ahorraron ningún esfuerzo para desmontarla. Claro que a nivel gubernamental no parece haber consenso en cuanto a la bondad de las medidas adoptadas, como se desprende de los editoriales que al respecto aparecieron en el Siglo, vocero de uno de los sectores más importantes de la coalición en el poder.
Otro aspecto es el relacionado con el uso de la emergencia económica para la expedición de la reforma. Muchos de los que alaban ahora las medidas tomadas por la administración Betancur, se rasgaron las vestiduras en el 74, cuando se recurrió por primera vez a la emergencia económica para los mismos fines.
Lo importante es que, en opinión de los expertos, la reforma Betancur debe producir un incremento sustancial de los ingresos del Estado, lo que permitiría solucionar el gravísimo problema fiscal que en la actualidad tiene el país.
De lograrse tal cosa, el gobierno tendría ganado un importante terreno en la lucha contra la inflación, en el esfuerzo por reducir las tasas de interés, en el manejo del crédito externo y en otras de las variables que condicionan la tan anhelada reactivación económica. Ello dependerá, en buena medida, de las medidas que el gobierno adopte en materia de gasto público .
DOBLE TRIBUTACION
Mientras que a las sociedades anónimas, en decreto comentado en otro lugar, se les redujo en forma considerable la llamada "doble tributación", consistente en que sus ganancias eran gravadas tanto en cabeza de la sociedad como del socio, a las compañías limitadas se les sometió a un régimen similar en cuanto se refiere a las ganancias ocasionales.
En efecto, según el artículo 18 del decreto 3746, del 23 de diciembre de 1982, "las ganancias ocasionales obtenidas por las sociedades de responsabilidad limitada y asimiladas, se distribuirán y gravarán a los socios conservando la naturaleza que tengan para la sociedad". En otras palabras, si una sociedad limitada enajena un activo obteniendo una ganancia ocasional, tendrá que pagar el impuesto correspondiente y los socios tendrán que pagar impuesto de renta sobre su participación en la misma.
Adicionalmente, las sociedades limitadas quedarán sometidas en adelante al régimen de renta presuntiva, incluida la nueva modalidad de presunción sobre los ingresos netos.
Como ya se señaló, esta medida podría afectar a las sociedades con alto volumen de ventas y bajos márgenes de utilidad, de no dársele una reglamentación especial al respectivo decreto.
Por medio del decreto 3746, del 23 de diciembre del año pasado, el gobierno nacional redujo en forma importante la "doble tributación" de las sociedades anónimas que, como ya lo anotamos, consiste en que las ganancias son gravadas en cabeza de la sociedad y del socio. Simultáneamente se buscó incentivar el desarrollo de las llamadas sociedades anónimas abiertas.
Estas últimas fueron definidas como aquéllas con no menos de 100 accionistas, con el 55 por ciento por lo menos de las acciones suscritas en manos de accionistas que individualmente no posean más del 2 por ciento del total y sin socios que posean más del 20 por ciento del total de las acciones. Como se puede ver, es un tipo de sociedad algo utópica, de la cual no se tiene conocimiento de que exista alguna en este momento en el país. El ideal, sin embargo, es que lleguen a formarse.
Y por eso, para ellas, se da la posibilidad de que la "doble tributación" desaparezca casi totalmente. Inclusive totalmente, para personas con rentas (diferentes a los dividendos) superiores al tope máximo de la tabla accionistas de sociedades no abiertas se concede un descuento importante, pero lejano aun de la eliminacion total de la "doble tributación".
Como un incentivo adicional a las sociedades anónimas abiertas, el descuento tributario existente del 8 por ciento se elevó al 10 por ciento para 1982 y 1983, mientras se eliminó para todas las demás sociedades.
Aparte de las exigentes condiciones establecidas para que una sociedad sea considerada abierta y pueda gozar de los beneficios del decreto, algunos observadores han señalado la necesidad de que se establezca algún tipo de reglamentación que proteja al inversionista que, incentivado por él, decida comprar acciones de una sociedad que figure como tal y que por operaciones de bolsa lejanas a su control pueda perder de un momento a otro dicha caracterización.
REGIMEN DE SANCIONES
Tal como lo había prometido durante su campaña, el presidente Betancur ha incluído, dentro de su reforma del régimen fiscal del país, un severo estatuto de procedimiento tributario que constituye un arma poderosa en la lucha contra la evasión de impuestos.
El estatuto incluye severas sanciones por inexactitud en la elaboración de las declaraciones de renta, que van desde el cobro del 200 por ciento de la diferencia entre el impuesto que hubiera podido resultar y el realmente liquidado, hasta la aplicación de las sanciones penales a que haya lugar por falsedad en documento público. Es especialmente drástico con los contadores o revisores fiscales que firmen declaraciones o certifiquen estados financieros y demás pruebas con destino a la administracion de impuestos y en las cuales se incurriere en inexactitud. La sanción para ellos va de la suspensión por un año hasta la suspensión definitiva de su licencia profesional, sin perjuicio de las sanciones penales correspondientes.
Todo ello dentro de la promesa que había hecho Betancur de establecer mecanismos para que los contadores públicos fueran aliados del gobierno y no de los evasores.
No menos rígidas son las normas establecidas en cuanto a recursos y términos, las que, para algunos observadores, constituyen una violación de los derechos del contribuyente por la cortedad de los plazos establecidos.
El uso de cédulas de personas fallecidas en la información tributaria será causal de denuncia ante la Procuraduría General de la Nación, o sus agentes, como autor de fraude procesal. La Registraduría tendrá que enviar anualmente a la Dirección de Impuestos Nacionales la correspondiente información.
El decreto establece, además, un régimen de cobros que incluye la generalización del sistema de retención a casi todas las actividades que generan renta y un gravoso sistema de anticipos al impuesto de renta y complementarios. Incluye, adicionalmente, un buen número de normas procedimentales.
En total son 90 artículos los que componen este que, para muchos especialistas, es el más importante de los de los decretos de la reforma y el que mayor efecto tendrá desde el punto de vista de los recaudos estatales.
NUEVOS IMPUESTOS
Aunque en el paquete tributario recientemente expedido no se crea explícitamente ningún nuevo tipo de contribución, lo cierto es que la reforma amplía el radio de acción de varias de las existentes, aumentando en forma considerable la carga tributaria de un buen número de contribuyentes.
Es el caso de la extensión de la renta presuntiva a las sociedades limitadas, que será comentada en otro capítulo; de la reducción del 50 al 20 por ciento de la deducción por concepto de viáticos (inconstitucional según algunos observadores por desmejorar la condición de un gran numero de trabajadores contra expresa prohibición del artículo 122 sobre emergencia económica); de la eliminación de la exención tributaria de que gozaban algunos papeles financieros cuyos rendimientos constituirán en adelante renta gravable (aunque no en su totalidad, ya que una parte de los mismos solo sirve para compensar la desvalorización del capital invertido), y de la ampliación a nuevos sectores, en particular el financiero, del impuesto de industria y comercio.
La medida más controvertida de cuantas se expidieron en este sentido ha sido, sin embargo, la adición realizada en el decreto 3746 de los ingresos netos de los contribuyentes como base para la presunción de su renta gravable. La medida, destinada al parecer a evitar la acostumbrada evasión de impuestos de los profesionales independientes y otros contribuyentes de sus características, puede resultar altamente gravosa si se aplica en forma generalizada. La opinión de algunos expertos es la de que tal medida puede perjudicar seriamente a empresas con alto volumen de ventas y márgenes de ganancia relativamente bajos (inferiores al nivel del presunción que llegará al 2.5 por ciento en el año 85).
Finalmente, los nuevos sistemas de actualización catastral (reforzados, como veremos luego, por el régimen de arriendos) constituyen también una ampliación de la carga tributaria de los colombianos, no sólo por el incremento que se presentará en el impuesto predial, sino por el conjunto de pagos ligados al avalúo, especialmente las tarifas de servicios públicos.