El dilema de la consulta previa

El reciente cruce de cartas públicas entre el ministro de Agricultura, Juan Camilo Restrepo, y el del Interior, Germán Vargas Lleras, echándose culpas mutuas sobre la forma como habían sido inconsultas las comunidades afro e indígenas en la formulación de la Ley de Restitución de Tierras, es solo una muestra de la 'papa caliente' en que se ha convertido el requisito de la consulta previa con las minorías étnicas.

Hay una creciente percepción de que este procedimiento que busca garantizar los derechos de estas comunidades en las zonas donde se asientan, y que se debe hacer antes de cualquier proyecto de explotación económico o ley que pueda afectar su forma de vida, se está convirtiendo en un obstáculo para el desarrollo del país.

La Ruta del Sol, la vía Cali-Buenaventura, el ferrocarril del carbón en la Costa Caribe, el puerto de Brisa en La Guajira, son sólo algunos de los proyectos de infraestructura que están enredados por este requisito, y con el argumento de que la consulta se demora, el Gobierno decidió no presentar para esta legislatura el nuevo Código de Minas.

El gobierno colombiano adoptó este mecanismo en 1991, cuando se suscribió a la Convención 169 de la OIT, pero entre 1998 y 2009 sólo hizo un poco más de 100 consultas. El actual gobierno se ha tomado el requisito más en serio y el año pasado llegaron a 640 acuerdos, pero entre las comunidades hay quejas de que no lo ha hecho de manera "libre, previa, e informada", como lo exige la ley, sobre todo con las comunidades negras. "El problema antes era que no se hacían las consultas, ahora el problema es hacerlas", dice un funcionario del Ministerio del Interior.

El lío de las consultas con las comunidades afrocolombianas es que sus representantes perdieron legitimidad ante su propia gente. La Consultiva de Alto Nivel, como se le conoce, fue creada en 1993 e integrada por 30 representantes de organizaciones de base de afrocolombianos, y no por los miembros de los 171 Consejos Comunitarios, que son las organizaciones afro en los territorios colectivos. Varios de sus representantes se atornillaron en el cargo y se convirtieron en defensores de los intereses del Gobierno o de sus propios intereses económicos, y no de las comunidades.

Algunos tenían exigencias caprichosas sobre los hoteles donde debían hospedarlos cuando viajaban a reuniones consultivas, y hace poco, dejaron plantado al ministro de Agricultura por considerar que el menú que el Ministerio les había ofrecido de almuerzo no era digno para personas de su cargo.

Luego de una demanda de las mismas comunidades negras, el Consejo de Estado profirió una sentencia declarando ilegítima a la Consultiva y ordenando convocar a elecciones nuevamente, pero sólo con representantes de los territorios colectivos. El período de los representantes de la Consultiva se venció el pasado 31 de octubre, pero algunos de sus representantes le confesaron al portal La Silla Vacía que el Gobierno les había ofrecido extenderles su período un año más si firmaban consultas previas como la de la Ley de víctimas y tierras.

“El Ministerio del Interior tiene voluntad política, pero no hay que ser ingenuos, esa alta Consultiva le era muy funcional”, le dijo a Semana un representante de la cooperación internacional que ha estado acompañando el proceso. Un funcionario del Ministerio del Interior le dijo a Semana, sin embargo, que para la ley de víctimas no sólo trabajaron con la Consultiva, sino que fueron hasta los territorios, y que el Gobierno gastó en el proceso unos 1.000 millones de pesos.

En todo caso, o bien por presión externa para cumplir con la sentencia o porque el mismo Gobierno se dio cuenta de que la Consultiva se prestaba para el chantaje, el ministro del Interior, Germán Vargas Lleras, firmó un decreto hace 15 días que ordena convocar a elecciones para escoger a nuevos representantes, que provengan exclusivamente de los territorios colectivos.

Con los indígenas el proceso tampoco ha sido fácil. Ellos están organizados a través de la Mesa Nacional de Concertación, integrada por 13 miembros que tienen legitimidad entre las diferentes etnias.

Algunos indígenas se han mal asesorado de abogados inescrupulosos, y otros más vivos han utilizado la consulta previa para buscar beneficios del Gobierno que a veces no tienen nada que ver con el proyecto que se les está consultando. Ellos pueden tardar más tiempo en tomar sus decisiones, generalmente lo hacen colectivamente y cuando finalmente deciden, no hay cómo hacerlos cambiar de parecer. Incluso se cierran al diálogo.

Pero sólo hay tres casos en que las comunidades tienen un poder de veto en la consulta previa: cuando un proyecto implica trasladar por completo a la comunidad, cuando haya almacenamiento o vertimiento de sustancias tóxicas sobre su territorio, o cuando se ponga en riesgo la misma existencia de la comunidad. En todo lo demás, incluidas las leyes que rigen a todos los colombianos, es la Corte y no las minorías étnicas la que tiene la última palabra.

La Corte ha tumbado proyectos de ley como la de Desarrollo Rural, la Ley Forestal y el Código de Minas, entre otros, no porque las comunidades no estén de acuerdo con la ley, sino porque o no fueron consultadas, o el proceso de consulta fue manipulado. Esa es una lección que el actual gobierno debe tener en cuenta cuando presente la Ley de Desarrollo Rural, la de la reforma de las CAR y el nuevo Código de Minas. El proceso no será fácil, pero por ley, hay que hacerlo.