EL TORO POR LOS CUERNOS

Desde el momento mismo de su triunfo electoral, el presidente Betancur ha sorprendido al país con actitudes que no se habrían esperado en él. La forma como administró su triunfo, las salidas en Renault-4, el viaje que nunca se supo a dónde lo. llevó y hasta la conformación de su Gabinete que sólo se conoció con certeza el 7 de agosto, fueron actitudes inesperadas incluso para quienes se consideraban los mejores conocedóres del presidente electo.
Luego, como mandatario, no ha dejado de asombrar con su estilo de gobernante. La última sorpresa, el pasado viernes a las 10 de la noche, fue la declaratoria de la Emergencia Económica.
Durante el día, su ministro de Hacienda y el jefe del Departamento Nacional de Planeación habían asistido a una reunión extraordinaria del Consejo de Estado en la que se aprobó por unanimidad un concepto favorable para que el Gobierno declarara en Emergencia Económica todo el territorio nacional. Pocas horas más tarde, luego de una visita del Minhacienda Edgar Gutiérrez al ex-presidente Lleras Restrepo, se reunió el Consejo de Ministros para decretar, según las facultades que confiere el artículo 122 de la Constitución Nacional, la Emergencia Económica.
Las solicitudes que un gobierno hace en este sentido al Consejo de Estado están siempre limitadas por el objetivo para el cual se decreta el Estado de Emergencia. El ejecutivo queda facultado, mediante decreto para tomar decisiones con fuerza de ley solamente en materias que directamente buscan el remedio para la dolencia que se considera causa de la Emergencia.
El presidente Betancur y sus asesores económicos encontraron que esa era actualmente la situación en el sector financiero, y para remediar el mal en este campo acudieron al 122. En esta forma se hizo evidente que el principal obstáculo que ha encontrado el gobierno para poner en marcha una política económica ha sido el estado de crisis en algunos intermediarios financieros, y no, como parecía ser el criterio unánime, el déficit fiscal.
Un amplio porcentaje de las medidas que se han adoptado durante los dos meses que lleva el Gobierno, en efecto, han buscado soluciones para la crisis financiera. Estas han reflejado una actitud de "mano dura" por parte del Ejecutivo, que busca que el público ahorrador recobre su confianza en el sistema.
Los encarcelamientos e intervenciones, sin embargo, no han sido suficientes. Ni lo han sido presumiblemente, tampoco, las disposiciones adoptadas en el sentido de trasladar fondos de los bancos oficiales a los privados. Han sido frecuentes los rumores de que la crisis llega a uno o a otro, ocasionando la baja en los depósitos de varios intermediarios financieros en múltiples ocasiones. El gobierno, entonces decidió aplicar una droga aún más fuerte.
Tan pronto se conoció la voluntad del Ejecutivo de decretar la Emergencia Económica, se pensó que se adoptarían drásticas reformas en el campo económico. Por tratarse de un instrumento de excepción, como el Estado de Sitio, existía la idea de que su utilización implicaba la adopción de decisiones trascendentales. Pero la concepción de Emergencia Económica del Gobierno de Betancur, tiene una interpretación más restrictiva que la que se utilizó en 1974, cuando se llevaron a cabo reformas de fondo que fueron objeto de intensas controversias.
La vida jurídica de la Emergencia Económica no es muy antigua. Comenzó en 1968 cuando el senador López Michelsen, del MRL, la introdujo en la Reforma Constitucionál. El propósito fue reemplazar el mecanismo de facultades extraordinarias concedidas al Ejecutivo, que por no ser precisas podían ser inconvenientes. Es la misma identidad jurídica del Estado de Sitio pero llevado al plano económico.
El procedimiento que señala la Constitución consiste en que el gobierno solicita al Consejo de Estado, previa exposición de motivos, autorización para decretar el estado de emergencia, que tiene un límite de 90 días al año. El Gobierno, entonces, puede decretar con fuerza de ley, y en un plazo de 24 horas debe someter sus decisiones al juicio de la Corte Suprema de Justicia para que decida sobre su constitucionalidad.
Se trata de una institución de naturaleza presidencialista. Medidas de gran trascendencia, como la nacionalización del Banco del Estado que realizó el gobierno, a pesar de que no tienen precedente en la historia económica del país de los últimos 40 años, se pueden tomar sin participación alguna del Congreso Nacional. Este poder, que sin dudas estaba en la mente de quienes redactaron la Constitución de 1886, se hizo aún más evidente con la Reforma llevada a cabo en 1968 por la administración Lleras Restrepo.
El anuncio de la declaratoria de Emergencia Económica fue realizado por el presidente Betancur, a través de los diversos medios de comunicación el viernes pasado. El presidente acudiendo una vez más a su habilidad para captar simpatías entre la opinión popular, habló en el lenguaje sencillo que lo caracteriza incluso cuando trata problemas complejos y técnicos.
En primer lugar, se mostró partidario de que el gobierno actúe como defensor de los ahorradores. Y demostró, en una forma que despertó complacencias entre el público, que está dispuesto a terminar con el abuso de libertad en que han caído algunos intermediarios financieros para precipitar la crisis actual.
En segundo lugar, Betancur hizo énfasis en que no comparte la tesis de la nacionalización de la banca o del sector financiero, pero que se debe acudir a ella en algunos casos, utilizándola como castigo de excepción contra quienes utilicen en forma indelicada los fondos del ahorro de las personas. Hace poco, en un debate en el Senado el ministro de Hacienda había expresado esta misma concepción. Es posible, sin embargo, que entonces no pareciera, a pesar de todo, una alternativa real. La corta emergencia económica, con la que "terminó la crisis financiera" (según dijo a la prensa el presidente Betancur) significa que el alcance de las palabras del ministro Gutiérrez va mucho más allá de lo que se creía.
Con los decretos adoptados, se intitucionaliza en efecto la posibilidad de nacionalizar bancos, y mediante la toma del Banco del Estado, quedó sentado un precedente.
El Banco del Estado ya había sido motivo de la acción del gobierno. Dos semanas atrás se había decidido una curiosa figura de intervención en la cual el Banco Cafetero, mediante contrato de fiducia, iba a coadministrarlo con la colaboración de su presidente, Guillermo Alberto González, quien iba a actuar como agente especial de la Superintendencia bancaria.
En el futuro, según lo dispone el decreto 2920 de la Emergencia Económica, la estatización será una alternativa para combatir la crisis de cualquier entidad financiera una vez se disponga que la coadministración o la intervención no son suficientes.
También se adoptaron medidas para aumentar el control sobre los agentes del sector financiero. Se suprimieron; en primer lugar, las Compañías de Financiamiento Comercial. Estas, también denominadas "autofinancieras", son instituciones que captan ahorro para financiar directamente actividades productivas. El gobierno anterior, mediante decreto del mes de julio, las había reglamentado luego de un proceso en el que los ministros de Hacienda, Eduardo Wiesner, y de Desarrollo, Gabriel Melo, estuvieron en franco desacuerdo. El primero de ellos, partidario de abolir este tipo de entidades, se negó a firmar el decreto, que obligaba a las autofinancieras a solicitar aprobación de la Superintendencia de sociedades. Hasta el momento, sólo tres habían alcanzado el visto bueno: Posto-Lux, Coltefinanciera, y una de Ospinas y Cía.
Esto, así como las demás medidas tendientes a fortalecer el control sobre los intermediarios, eran motivo de varios proyectos de ley que en la actualidad estudia el Congreso. La voluntad de reformar la legislación bancaria es tan unánime que, además de varios proyectos de ley, el gobierno nombró una comisión para que estudie la mejor forma de hacerlo.
El presidente continúa manejando en forma inmejorable su imagen personal, a tal punto que nadie parece haberse molestado del incumplimiento de su reiterada promesa electoral en el sentido de que su gobierno no aplicaría la emergencia económica. Las escasas críticas que se han presentado han obedecido más al limitado alcance de la medida dada la espectacularidad de su presentación.--

Presidencia imperial
Se dice que los instrumentos jurídicos son para usarlos. Belisario parece muy conciente de ello. La emergencia económica, creada en la reforma constitucional de 1968 a propuesta del senador López Michelsen líder por entonces del MRL, está prevista pára hacerle frente a las situaciones imprevistas de carácter económico y social que comprometen o amenacen comprometer, el orden público económico. Prevista su posibilidad de duración hasta por noventa días,al año, el gobierno ha resuelto decretarla por 24 horas.
Si la primera, declarada bajo el gobierno del "mandato claro", sirvió para expedir medidas que fueron desde los hidrocarburos hasta la Reforma Tributaria de 1974, ésta tiene por objeto mostrar que es posible la nacionalización de bancos por un simple decreto del ejecutivo, con absoluta prescindencia del Congreso.
El alcance de la medida sobre el Banco del Estado es menor que el precedente que se sienta. Pesa de esta manera sobre el sector financiero la posibilidad de ser estatizado mediante procedimientos expeditos.
La medida tiene el valor de una sanción y el gobierno espera que sirva de ejemplo sobre los extremos a que estaría dispuesto a llegar en caso de que la banca -cierta banca- continúe con las prácticas amorales que han llevado a la crisis actual.
Decíamos que la emergencia económica había nacido como institución jurídica en la reforma constitucional del 68. Durante largos años, sobre todo en la época de los treintas, para hacerle frente a la Depresión Mundial que golpeaba por esos años a Colombia, se utilizó el mecanismo de darle facultades extraordinarias absolutamente generales al gobierno para que tomara medidas de carácter económico y social destinadas a enfrentar la situación. Facultades que otorgaba el Congreso, la coyuntura económica obligaba a que dichas facultades, para ser efectivas no podían ajustarse al principio constitucional de que debían ser precisas. Quedaba así claro que éste no era instrumento jurídico para hacerle frente a una especial alteración del orden económico. En los años cuarentas el maestro Echandía se invento la tesis del orden público económico, lo que le permitió a los gobiernos, desde entonces hasta cuando la institución que comentamos entró en vigencia, utilizar la declaratoria de Estado de Sitio para expedir leyes no solo de policía y tendientes a preservar ó restablecer el orden público sin más sino, como queda dicho, fue utilizado para legislar sobre todo lo divino y lo humano en materia económica y social. Los perjuicios que se derivaban para las instituciones del país y para las libertades públicas, se prolongaban en el tiempo pues el Estado de Sitio se alimentaba de sus propios decretos. No era posible levantarlo porque las normas expedidas a su amparo dejarían de existir jurídicamente hablando, lo que llevaría a la paradoja de que se levantaba el Estado de Sitio para crear un grave desorden económico y social. Fue así como en el año indicado se disocian las dos situaciones: la policiva y la económica. La una continuará rigiéndose por el Estado de Sitio. La otra por Estado de Emergencia económica. Desde el 68 en adelante no será posible legislar en materias económicas o sociales a través del artículo 121. Para ello deberán acudir al 122.
Fue muy controvertida la expedición de una reforma tributaria mediante este mecanismo jurídico. No dudamos de que la nacionalización de los bancos por esta vía también lo será. Sin embargo, si la razón de la crisis financiera por la que atraviesa el país es la desconfianza en el sistema de bancos privados, lo que alejaría el ahorro del mercado financiero con grave perjuicio para el país y su economía la nacionalización al restablecerla estaría cónjurando la crisis y evitando la extensión de sus efectos que es lo que institucionalmente tiene como objetivo la norma consagrada en el artículo 122 de la Constitución. De otro lado, muestra la emergencia hasta qué punto llegan los poderes de intervención del Estado a través del Presidente.
En Colombia, como en México, el Presidente de la República podria anunciar (la diana de) la nacionalización total de la banca con la implicación, en términos de cambio económico, político y social que ello significa, sinque los congresistas, "representantes del pueblo", tengan medio distinto para enterarse que la televisión o la radio
Monarquía constitucional llamaba don Miguel Antonio Caro a la Manchesteriana constitución de 1886. Qué no diría en nuestros días. Quizás coincidiría con los americanos en que la constitución consagra la presidencia imperial. Parece ella una exigencia de nuestro tiempo hasta el punto de que hoy en los Estados Unidos donde tanto se lucho contra ella a raíz de la guerra del Vietnam y del Watergate con Reagan ha comenzado a tener el esplendor de sus mejores días y, de alguna manera, las medidas tendientes a evitar los compromisos en el exterior del Presidente sin previa consulta al Congreso y las limitaciones impuestas a la CIA, comienzan a ser cosas del pasado.
Cuáles serán las reacciones alrededor de la medida? Uno podría prever que por razones doctrinarias liberales y conservadores tendrían por lo menos la tentación de oponerse. Sin embargo, la nacionalización, tal como se ha planteado, obedece no a una decisión de principios sino a una sanción por pecados cometidos. Más que a la reciente nacionalización hecha por Mitterrand en Francia, ésta se asemejaría a la realizada por De Gaulle después de la Segunda Guerra Mundial llevada a cabo como castigo a los colaboracionistas con el enemigo nazi "Que delen de jugar con la plata del pueblo". Este no parece ser un gobierno dispuesto a contemporizar con los grandes caballeros del dinero mientras persigue a los raponeros de la calle.--
Jesús Pérez Gonzales-Rubio, abogado analiza para SEMANA la utilidad de un instrumento jurídico: la emergencia económica.