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Opinión

  • | 2019/01/31 18:51

    ¿Democratizar la mermelada?

    La solución a los intercambios corruptos de votos en el Congreso por recursos presupuestales para algunos parlamentarios, quizás no se resuelve devolviéndoles la iniciativa del gasto de inversión.

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En la reforma política aprobada en primera vuelta por el Congreso en diciembre pasado, sobre la cual deberá decidirse en la legislatura que se inicia en marzo, se propone establecer lo que se denomina “inversión de iniciativa congresional”. El objetivo consiste en que, “por lo menos”, una quinta parte del presupuesto nacional de inversión sea adjudicado por las plenarias del Congreso a partir de iniciativas concretas de los parlamentarios, bajo la condición de que ellas hayan sido aprobadas por Planeación Nacional o “priorizadas” en los planes de desarrollo territoriales. Añade el texto en curso que “(…) los congresistas tendrán el deber de hacer públicas las gestiones que hagan relacionadas con el presupuesto y estas tendrán que cumplir con los principios de eficiencia, transparencia y participación ciudadana”.

De este modo, regresaríamos a una versión mejorada del esquema adoptado en la Carta de 1886 que estuvo vigente hasta cuando fue expedida la de 1991.  En el lenguaje constitucional usado durante ese largo periodo, correspondía al Congreso “Fomentar las empresas útiles o benéficas dignas de estímulo y apoyo, con estricta sujeción a los planes y programas correspondientes”. Para justificar su eliminación, los constituyentes de aquel año consideraron que la participación de los congresistas en la definición del gasto público debería darse, de manera exclusiva, en el contexto de la aprobación del presupuesto anual, y en la definición del Plan Nacional de Desarrollo del cuatrenio que lo enmarca.  

Por lo tanto, clausuraron la posibilidad de intervención de senadores o representantes en la asignación directa de partidas de gasto. O eso fue lo que creyeron. Bajo la denominación elocuente de mermelada, el mecanismo ha retornado, no ya en la instancia de aprobación del presupuesto, sino en la de su ejecución. Bajo este esquema novedoso ha sido posible desglosar y marcar, con total discreción y en favor de determinados parlamentarios, unas partidas de “fomento” para ser ejecutadas en el departamento o municipio en donde realizan sus actividades electorales.

Hasta allí puede darse un desequilibrio en la competencia política pero no hay necesariamente corrupción. Esta ocurre cuando el congresista beneficiario del recurso designa al contratista ejecutor, y este le retorna, previo acuerdo, una parte de los recursos, los cuales, con frecuencia, se utilizan para financiar la próxima campaña. Se dice que el grado de sofisticación del sistema llegó a tal grado que se desarrolló un mercado secundario: los parlamentarios que no querían ejecutar sus partidas podían cederlas a otros.

Duque, sin expedir norma alguna, y meramente honrando sus compromisos de campaña, ha puesto fin a lo que en otras latitudes se llama “el barril de los puercos”. Por hacerlo ha pagado un costo político alto. Le tocará en los días que vienen la difícil tarea de fijar posición frente a una iniciativa de su propio partido.  

Para justificar esta medida se dijo que ella “(…) responde a una de las tareas básicas del órgano de representación en una democracia constitucional. Desde 1215 con la Carta Magna, se ha reclamado como parte del constitucionalismo occidental, la idea de la representación en el gasto estatal, idea que fue adoptada por los revolucionarios Americanos, y reconocida en el mundo bajo la fórmula “no taxation without representation” (no existe tributo sin representación)”.

La interpretación del precedente histórico es errónea. Su sentido verdadero versa sobre la necesidad de que los tributos que el rey, en la Inglaterra del Siglo XIII, o el Gobierno, en la actualidad, pretenda imponer, deben ser votados por los representantes del pueblo, noción que, en los albores del sistema parlamentario, sólo comprendía al clero y la nobleza. No sirve, pues, de soporte teórico para la revolución o, más precisamente, contrarrevolución que se nos propone. Una cosa es la necesidad de que haya representación popular para efectos de la definición de los impuestos (y en consecuencia del gasto global), y otra muy diferente que sea necesaria para decidir sobre proyectos específicos.

En favor de la propuesta hay que aceptar que busca, por medios que pueden ser eficaces, generar transparencia: bajo sus preceptos resultaría difícil que el parlamentario proponente se mantenga en el anonimato. Con la validación previa por Planeación Nacional sería factible controlar la calidad de las iniciativas, con una salvedad importante: que ese organismo sea capturado por los congresistas cercanos al gobierno de turno o al director de la entidad. Y no hay duda de que, por la vía de la construcción de reglas igualitarias de acceso, se introduce un factor de democratización.

Preocupa, del lado opuesto, que la parte de la torta que se llevarían los congresistas tenga un mínimo del 20% -que de todos modos es alto- pero que podría ser mayor, incluso para abarcar la totalidad del presupuesto de inversión. También cabe el riesgo de atomización de los recursos: hay que suponer que todos los parlamentarios, que son más de 270, querrán llevarse su tajada. Por último, dudo de que sean fiables las “priorizaciones” realizadas por muchos departamentos y municipios. No definir cómo se eligen los ejecutores de los recursos puede dejar abierta una amplia avenida para la corrupción.

La celeridad con que la reforma política fue discutida en primera vuelta impidió una discusión a fondo de esta y otras propuestas. Hay que pedir al Gobierno y al Congreso abrir, desde ya, amplios espacios para que se oigan muchas voces en torno a su contenido. Cuando se trata de definir las reglas de juego, sobre todo las de rango constitucional, hay que hacerlo con “paciencia y buena letra”.

Briznas poéticas. Frank Kafka nos dejó un amplio conjunto de paradojas: “El camino verdadero pasa por una cuerda que no está tendido en lo alto, sino muy cerca del suelo. Parece hecha más para tropezar que para andar por ella”.

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