¿En qué gastar más presupuesto: educación o salud?

El paro de profesores del año pasado tuvo un efecto colateral inesperado. Se trata de una posible reforma al Sistema General de Participaciones (SGP) que actualmente impulsa el Gobierno.

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Las participaciones son recursos que por Constitución les corresponden a los entes territoriales: plata del Presupuesto General de la Nación que se va directamente para que la inviertan departamentos y municipios. Eso representó en 2017 $38 billones y para este año podría llegar a los $40 billones. De ese total, 96 puntos porcentuales se distribuyen en educación, salud, agua potable y propósito general. Los otros cuatro puntos son asignaciones especiales para resguardos indígenas, municipios ribereños, alimentación escolar y el Fondo de Pensiones Territoriales (Fonpet). De los primeros 96 puntos, los rubros que más se llevan recursos del SGP son educación, con 58,5 puntos, y salud con 24,5 puntos.

El tema es muy sensible, porque toca las finanzas de las regiones. En las dos oportunidades en que se ha hecho una reforma al SGP en los últimos 20 años, el debate fue costosísimo en términos políticos.

Ahora, el tema vuelve a quedar sobre la mesa por cuenta del paro de profesores. La historia es que durante las negociaciones con los educadores salió a relucir que una de las vías para garantizar mayores recursos para la educación era cambiar la fórmula de distribución establecida por la ley para el SGP. Por esa razón, del acuerdo final se desprendió la necesidad de discutir si el país quiere destinarle más recursos a la educación que a cualquiera de los otros rubros: salud, acueductos, alcantarillados o cualquiera otra destinación. En eso quedó el tema.

El asunto del SGP es clave, no solo por la magnitud de los dineros involucrados en el tema, sino por la importancia política de definir las prioridades de ese gasto. Cabe recordar que, por cuenta de una reforma constitucional, los recursos del SGP van a subir al mismo ritmo de los ingresos corrientes de la Nación. Así que una modificación al SGP es tal vez una de las reformas más importantes que en materia fiscal se pueden discutir.

Por eso, el ministro de Hacienda, Mauricio Cárdenas, empezó a promover el debate sobre el contenido de una eventual reforma a la ley que define los porcentajes de distribución de estos recursos.

El primer evento tuvo lugar en Cali, a mediados de abril. Ramiro Guerrero, director del Centro de Estudios en Protección Social y Economía de la Salud (Proesa) de la Universidad Icesi, participó en el panel donde se analizó el tema.

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Según él, es claro que el interés del Gobierno es enfocar la discusión hacia la asignación de los recursos, más que al tamaño de la bolsa por distribuir.

Esto es así porque, si se diera un debate sobre el volumen de recursos del sistema, eso implicaría una reforma constitucional, mientras que los porcentajes asignados a cada rubro solo exigen la discusión de una ley.

Guerrero aclaró que el debate debe incluir una reasignación de competencias a los entes territoriales.

“En muchos sentidos, los departamentos y municipios funcionan hoy con esquemas todavía de la lógica anterior a la Ley 100”, comentó. Antes se pensaba en un modelo de estado provisor, mientras en el actual esquema el papel de los privados en la provisión de servicios es clave, tanto en salud, como en acueductos y alcantarillados.

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Así que para el experto es necesario identificar con claridad qué entidades tienen capacidad técnica y cuáles no para responder a los desafíos de ejecutar tales recursos.

“Es necesario repensar el rol de las entidades territoriales y fortalecerlas en vigilancia y control”, señaló.

Tema de fondo

La columna vertebral de la discusión es a qué destinar más recursos. Es necesario insistir en que esta salida se dio por cuenta de la exigencia de mayores recursos por parte de los profesores para financiar los gastos del sector. Ese es un principio loable y mejorar las condiciones del profesorado es una decisión central en cualquier país desarrollado.

Para Guerrero, en ese primer encuentro de Cali ya quedó planteada la discusión sobre a cuál sector es necesario darle mayores recursos.

Un tema clave para Guerrero es la necesidad de ponerles cauce a los costos de los gastos no POS del régimen subsidiado, los cuales generan gran presión sobre las finanzas territoriales, pues los recursos para cubrir ese rubro salen del SGP.

Hay otras discusiones que se deben dar, como, por ejemplo, la del ahorro pensional que sale de las participaciones. Actualmente el Fonpet se nutre con recursos del SGP y hay muchos entes territoriales que ya han cubierto su pasivo pensional; así se podría liberar parte de esos recursos para otras destinaciones como educación o salud.

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En una reciente columna en el diario La República, a propósito del tema, el economista Jorge Iván González insinuó que la reforma debería ir más allá de simplemente definir nuevas destinaciones. Sugirió que se reformara la cantidad de dinero destinado al SGP, teniendo en cuenta dos criterios: la capitación y las capacidades fiscales de los entes territoriales. Sobre el primer criterio, González explicó que los recursos girados deberían asignarse en función de la cantidad de personas beneficiadas por cada entidad territorial; en cuanto al segundo criterio, explicó que hoy muchas ciudades y departamentos cuentan con gran comportamiento fiscal y ellos deberían ayudar a los municipios o departamentos que tienen un peor desempeño fiscal.

Estos son apenas los primeros pasos en este debate. Sin lugar a dudas, se trata de un asunto de alto contenido político. Primero, porque no se ha puesto hasta el momento por parte del Gobierno el foco en el tamaño de la bolsa, así que no se va a afectar el balance fiscal. En segunda instancia, y derivado del anterior punto, es un tema de hondo calado político, pues el país va a definir en qué se quiere gastar esos recursos: educación, salud, saneamiento básico o los otros temas que pueden ofrecerle bienestar a la población. Ese es el quid del debate.