LA REVOLUCION SILENCIOSA

EL GOBIERNO DE CESAR GAVIRIA TRUJILLO pasará a la historia, sin duda, como un gobierno reformador. Introdujo grandes cambios de toda índole: la nueva Constitución, la apertura económica, la libertad cambiaria, el nuevo régimen laboral y la reforma a las pensiones, para sólo citar algunos. Pero al terminar esta legislatura logró la aprobación de una ley que probablemante va a tener más impacto positivo en la vida cotidiana de los colombianos que cualquiera de las anteriores reformas: la ley de servicios públicos.

Los servicios públicos y las empresas que los prestan han sido, de una manera u otra, un drama para todos los colombianos: o porque no llegan o porque son costosos o porque son ineficientes o porque como contribuyentes les toca asumir los déficit que presentan muchas de las empresas.

Ese sentimiento de los colombianos se refleja en la Constitución de 1991, que les dedicó un capítulo dentro del título del régimen económico y la hacienda pública. En la Carta Fundamental quedaron consagrados principios como el de la inherencia de los servicios públicos a la finalidad social del Estado y la obligación en cabeza del gobierno de garantizar su prestación eficiente y de enajenar o liquidar aquellas empresas monopolísticas del Estado que no cumplan con los requisitos de eficiencia que exige la ley. En tales casos le tendrá que entregar el desarrollo de la actividad a terceros.

Precisamente para darles desarrollo legal a los principios constitucionales, el gobierno -a través del Departamento Nacional de Planeación- presentó un proyecto de ley a principios de 1992. Después de un arduo trámite en el Congreso quedó aprobada la ley de servicios públicos al culminar la última legislatura y en los próximos días será sancionada por el Presidente de la República.

Como primera medida la ley acaba con el monopolio estatal y determina la libertad de acceso de los agentes privados en la prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, distribución de gas combustible, telefonía pública básica conmutada y la telefonía local móvil en el sector rural. Ese acceso deberá generar, a su vez, un esquema de competencia entre las empresas -públicas, privadas o mixtas- que presten esos servicios. Según el jefe del Departamento Nacional de Planeación, Armando Montenegro, "contrario a lo que piensan las personas con formación tradicional, una ley que permite la entrada del sector privado a la prestación de servicios públicos va a tener muchísimo impacto social, puesto que permitirá asumir de manera eficiente tareas donde el sector público dejó qué desear durante años". La ley establece un régimen jurídico especial para las empresas de servicios públicos. Todas las empresas existentes en el país tendrán que transformarse en sociedades por acciones en un plazo máximo de dos años, contados a partir de la vigencia de la ley, salvo cuando sus propietarios decidan adoptar la forma de empresas industriales y comerciales del Estado. El presupuesto de todas esas empresas será aprobado por sus juntas directivas, con lo cual se sustraen de la capacidad de influencia política de los concejos municipales.

La ley también le abre las puertas a la inversión extranjera al no establecer ningún tipo de límite a su participación. Crea una nueva figura de sociedades, que es la de Empresa de Servicios Públicos o ESP. Además de lo anterior, contempla una serie de figuras que se apartan del régimen general de sociedades del Código de Comercio en materias como la duración -que puede ser indefinida-, la relación entre el capital autorizado y el suscrito, el plazo para el pago de este último y las causales de disolución.

La ley establece, de otra parte, la posibilidad de que las empresas existentes entren a prestar sus servicios en otros municipios del país. Eso permitiría, por ejemplo, que las Empresas Públicas de Medellín vinieran a competir con las de Bogotá en la prestación de servicios de telefonía o de distribución de energía. Las empresas no sólo podrán salirse del ámbito de su municipio sino también del país, en la medida en que se les permite desarrollar su objeto social en el exterior sin necesidad de permiso adicional de las autoridades colombianas. De la misma manera se les autoriza a obtener en el exterior servicios para beneficio de usuarios en Colombia sin ninguna restricción ni contribución arancelaria o de otra naturaleza.

En materia tributaria se estableció una exención de siete años para todas las empresas que presten servicios públicos domiciliarios siempre y cuando capitalicen sus utilidades durante ese período o se constituyan reservas para la rehabilitación, extensión y reposición de los sistemas. Esa medida era necesaria para evitar una discriminación entre las que permanecieran en manos del Estado y las de propiedad privada.

En materia de regulación, control y vigilancia se establecen varias instancias. A nivel local, se crean figuras como los Comités de Desarrollo y Control Social en todos los municipios del país. A nivel nacional, se le otorgan funciones específicas de planeación y promoción a los ministerios de Minas y Energía, Comunicaciones y Desarrollo, y se crean como unidades administrativas especiales -con independencia administrativa, técnica y patrimonial- tres comisiones reguladoras: la de energía y gas combustible, la de telecomunicaciones y la de agua potable y saneamiento básico, adscritas a cada uno de los anteriores ministerios respectivamente.

Esas comisiones reguladoras tendrán una gran autonomía y contarán con los servicios de expertos muy bien remunerados. Tendrán, entre sus muchas tareas, una fundamental, que consiste en garantizar a toda persona natural o jurídica que tenga interés en prestar un servicio, el acceso a las redes públicas que en adelante serán como las carreteras. Cualquiera que esté dispuesto a pagar un peaje tiene acceso a ellas.

Para rematar el tema de control y vigilancia se crea la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la cual tendrá la función de controlar y vigilar a todas las empresas que presten esos servicios. Esta será una entidad muy poderosa y con capacidad de intervenir aquellas empresas cuya administración esté fallando y donde no se estén atendiendo a los usuarios como corresponde. Es una facultad de intervención similar a la que tiene la Superintendencia Bancaria con las entidades financieras.
La ley también contempla todo un régimen de protección de los derechos de los usuarios. Establece la figura del contrato de servicios públicos que habrá de regular, de manera clara, las relaciones entre la empresa y el usuario, obliga a todas las empresas a crear Oficinas de Peticiones, Quejas y Recursos y plantea un esquema para controlar los abusos de posiciones dominantes que desfiguren la libre competencia.

En materia de normas especiales para algunos servicios, establece grandes cambios en el tema de energía eléctrica. Divide el negocio en sus tres principales segmentos: generación, transmisión y distribución . De otra parte, plantea la división de la actual Interconexión Eléctrica S. A. (ISA) en dos empresas: una a la que se le trasladarán todos los activos de generación de energía y otra que se quedará con todos los relacionados con la transmisión.

Esa separación era necesaria por varias razones. Por un lado, busca facilitar la competencia pues de lo contrario sería muy difícil competir con una empresa generadora que a su vez es la dueña de los canales de trasmisión. La medida también facilita la tarea reguladora y permite establecer los costos reales de transmisión. Esa empresa sería la receptora de los peajes que paguen todos los que generen energía para vendérsela a las sociedades distribuidoras. Al tener un esquema claro de costos se puede determinar la relación costo-beneficio de las inversiones realizadas en las redes de transmisión. Y como objetivo se pretende que esa y las demás empresas de transmisión sean más eficientes.

Los activos de generación que pasarían a la nueva empresa son las hidroeléctricas de San Carlos y Chivor y algunas plantas térmicas como las de Zipaquirá. En total tendría una capacidad de generación del orden de los 3.000 MV, lo que representa el 26 por ciento del total del país. Esa será una sociedad por acciones en la que el capital privado -nacional o extranjero- puede participar sin tope porcentual. Cualquier venta que se llegue a discutir sería sobre la base de un valor mínimo estimado del orden de los 2.000 millones de dólares.

En materia de telecomunicaciones también hay cambios radicales. De una parte, Telecom, como cualquiera otra empresa, se convertirá en sociedad por acciones. Y tendrá que prepararse para afrontar la competencia en un negocio donde ha tenido el monopolio. Para superar en forma rápida el problema de competitividad, tendrá que resolver las dos principales causas: los subsidios rurales y el pasivo laboral.

El servicio de larga distancia se define como servicio público domiciliario y se permite el acceso para la prestación a toda clase de sociedades, bien sean de carácter público, mixtas o privadas. En este campo, sin embargo, queda pendiente la reglamentación. SEMANA pudo establecer que este gobierno sólo va a dejar reglamentado lo relacionado con la larga distancia nacional y le dejará a su sucesor la reglamentación del servicio internacional.

Todo esto, sin duda, tendrá un impacto gigantesco en la vida de los colombianos. Y en semejante logro hay que darle crédito al Departamento Nacional de Planeación y, concretamente, a su jefe, Armando Montenegro, y a Eva María Uribe, quien hasta hace poco se desempeñó como secretaria técnica de la junta de tarifas. También tuvo un papel importante el ex ministro de Hacienda Hugo Palacios Mejía, quien en su condición de asesor del gobierno preparó la redacción del proyecto de ley, ordenó el articulado del proyecto durante los debates en el Congreso y lo siguió de manera permanente para que guardara la coherencia. Y en el Congreso fueron fundamentales los aportes de los ponentes, el senador Jaime Ruiz Llano y la representante Martha Catalina Daniels. Con esto quedó establecido el marco para una mejor vida en Colombia. Falta ver qué pasará con la reglamentación y con las anquilosadas entidades del Estado cuando entren a competir con los agentes privados.-