La plata del posconflicto que todavía está en veremos

Pasada la euforia por los anuncios de La Habana, llegó la hora de aterrizar el tema grueso de cómo financiar los gastos del posconflicto. Alrededor de este asunto hay una gran incertidumbre que el gobierno debe comenzar a despejar, pues, como dice el exministro Juan Camilo Restrepo, tras el plebiscito comienza a “marchar el taxímetro financiero del posconflicto”.

Lo primero que hay que precisar es cuánto cuestan los compromisos adquiridos en La Habana, pues sobre ese monto se ha especulado mucho. La Asociación Nacional de Instituciones Financieras (Anif) estima que podría rondar niveles brutos cercanos al 3 por ciento del producto interno bruto (PIB) durante el próximo quinquenio, lo que significa 24 billones de pesos correspondientes principalmente a la reparación a las víctimas, a la justicia transicional y al fondeo temporal de las zonas de concentración. Pero también hay gastos en otras áreas.

Según analistas, la mayor dificultad en este cálculo radica, precisamente, en definir los gastos realmente nuevos que nacen del proceso de paz, cuáles hacen parte de los programas que ya se vienen desarrollando y cuánto tiempo tomará ejecutar lo acordado. Algunas voces calificadas hablan de cifras mayores. Por ejemplo, el Bank of America llegó a calcular los costos en 187 billones de pesos para un periodo de diez años y Juan Camilo Restrepo habló de 80 billones solo para las zonas rurales. Según Planeación Nacional, ejecutar las recomendaciones de la Misión Rural, en línea con lo acordado en el primer punto de La Habana, costaría 195 billones de pesos durante los próximos 15 años. Así las cosas, el promedio de todos los estimativos podría estar entre 0,6 por ciento y 2,5 por ciento del PIB por año.

Pero más allá de cuantificar los gastos, la realidad es que la financiación se ve mucho más compleja hoy que hace cuatro años, cuando comenzaron las negociaciones, pues la situación fiscal del país se ha deteriorado. La caída de los precios del petróleo afectó dramáticamente los ingresos del gobierno nacional central (GNC), a tal punto que la renta petrolera, que aportó recursos por 23,8 billones de pesos (3,3 puntos del PIB) en 2013, se reducirá a cero en 2017, según el Ministerio de Hacienda.

La caída en los ingresos no podría llegar en un peor momento, pues se entiende que el presupuesto general de la Nación es la principal fuente para atender los compromisos firmados con las Farc. “Infortunadamente, el espacio fiscal para fondear el posconflicto luce apretado o incluso inexistente, bajo la actual trayectoria fiscal del país”, dice el presidente de la Anif, Sergio Clavijo.

Basta ver la debilidad del presupuesto de 2017 que el gobierno tramita en el Congreso para entender que el palo no está para cucharas. El monto, que asciende a 224,4 billones de pesos, contempla una caída del 10 por ciento en la inversión pública, que de 36,6 billones baja a 32,9 billones de pesos para el próximo año. Lo más paradójico es que el sector agropecuario, en lugar de aumentar sus apropiaciones para el año en que comienza el posconflicto, tendrá un recorte del 41 por ciento en la inversión, frente a lo asignado para 2016. Entre otros, la reducción afectará programas contemplados en la Misión Rural.

Lo más complicado es que la tijera también pasó por otros sectores, que igualmente tienen que ver con el posconflicto. El recorte es tan duro que ya comenzó el tira y afloje en el Congreso entre algunos ministerios y la cartera de Hacienda. La semana pasada, en el debate del presupuesto, el ministro de Salud pidió 4,5 billones de pesos más para mantener el aseguramiento en el régimen subsidiado de salud; el de Defensa dijo que requiere añadir 500.000 millones de pesos, y el ministro de Minas necesita 1,1 billones para atender temas críticos como el subsidio a los estratos uno y dos en 2017.

El problema es que la plata no estira y para darles a algunos hay que quitarles a otros. Es como el cuento de la cobija, cuando por tapar la cabeza se descubren los pies.

Más deuda y más impuestos

Por ello, dos temas van a entrar fuerte en el debate. Uno, es la clase de reforma tributaria que el gobierno deberá presentar al Congreso, y dos, la posibilidad de acudir a más endeudamiento e incluso esquivar la regla fiscal.

Algunos columnistas han comenzado a ventilar esta última opción. El exministro Gabriel Silva dijo en una reciente columna en El Tiempo que “no hay que tenerle miedo a endeudarse” ni “encadenados a la regla fiscal”, norma que se autoimpuso el país para mantener en orden las finanzas públicas. Según Silva, los enfoques convencionales de política económica harían fracasar la paz. El exministro de Hacienda Rudolf Hommes se ha expresado de forma similar. “Al momento de tomar decisiones, después del plebiscito, la macroeconomía va a pesar enormemente, pero la paz tiene mayor jerarquía y prelación en este momento histórico”, escribió.

El asunto no es tan sencillo. Para otros analistas acudir a más endeudamiento tendría efectos muy negativos para la sostenibilidad de las finanzas públicas. El director de Fedesarrollo, Leonardo Villar, afirma que si bien la regla fiscal da cierta flexibilidad que permite más deuda, claramente “esto no puede ser para toda la vida”. Un endeudamiento mayor tiene efectos no deseados, como tener que destinar cada vez mayor tajada del presupuesto a pagar el servicio de la deuda. Según la Anif, al cierre de 2015 la deuda del sector público consolidado representaba un 55 por ciento del PIB, ligeramente inferior al 57 por ciento que tenía el país en los difíciles momentos de 2002, tras la crisis hipotecaria de 1998-2001. La exposición en deuda externa pública asciende a 23 por ciento del PIB, similar a la cifra observada en 2002.

Frente a la discusión de algunos de esquivar la regla fiscal, el presidente Santos fijó su posición el jueves pasado en un foro sobre crecimiento y equidad cuando dijo: “El principio de responsabilidad fiscal ha estado presente y estará presente hacia adelante durante el resto del gobierno”.

La otra posibilidad para conseguir recursos es aumentar la tributación. En este sentido, la reforma que el gobierno presentará al Congreso se vuelve prioritaria. Si antes la idea era una reforma estructural para redistribuir la carga entre empresas y personas naturales, ahora tendrá varias presiones encima, como asegurar los recursos que se cayeron con el desplome del petróleo, compensar los tributos que por ley terminan en 2018 y aportar al posconflicto.

Para Villar, una reforma tributaria como la propuesta por la comisión de expertos, de la que él hizo parte, permitiría manejar –con algún esfuerzo– los programas del posconflicto. Dicha propuesta incluye ampliar la base a más personas naturales; gravar los dividendos y las pensiones altas; eliminar beneficios a las empresas; aumentar el IVA y crear un impuesto unificado para las empresas para compensar la caída del recaudo cuando termine su vigencia el Cree.

Sin duda se trata de una reforma de gran envergadura. Implicaría un recaudo de unos 3,5 puntos del PIB (28 billones de pesos) para reponer la caída sustancial de la renta petrolera, pero también mantener el recaudo que se caerá a partir de 2018, cuando expiren varios impuestos, entre ellos el de la riqueza y el mismo Cree. Tramitar esa reforma no será fácil, pues va a coincidir cronológicamente con la votación del plebiscito y la legislación complementaria del llamado fast track. “Pésimo coctel para la ciudadanía: paz y reforma tributaria al mismo tiempo”, dice Juan Camilo Restrepo.

Ahora bien, otra fuente posible de financiamiento es la cooperación internacional, sin embargo, allí no está el grueso del dinero requerido. Según dijo Rafael Pardo, ministro del Posconflicto, en una entrevista reciente a El Espectador, “los fondos internacionales son el 5 por ciento o menos del costo total del posconflicto y los aportes implican cooperación internacional y créditos”.

Esta proporción resulta pequeña frente a los costos, pero para muchos está bien que así sea. Restrepo, por ejemplo, dice que “por razones de dignidad nacional no podríamos aceptar que después de una paz tan arduamente trabajada para Colombia, la financiación del posconflicto que ella comporta fuera a ser atendida en su totalidad por los extranjeros”. Sergio Clavijo de la Anif, agrega que el esfuerzo fiscal deberá provenir del Estado colombiano.

La conclusión es que habrá que ser muy creativos para conseguir los recursos necesarios, máxime con el menor ritmo que sigue mostrando la economía. El gobierno acaba de bajar de 3 a 2,5 por ciento su pronóstico de crecimiento para este año. Es mejor comenzar a desgranar los compromisos acordados, su costo y la forma como se financiarán para no terminar borrando con el codo, lo que se hizo con la mano.