Batallas en la frontera

Durante ocho rondas de conversaciones en el GATT, los aranceles fueron el tema principal de los negociadores de acuerdos comerciales (ver cuadro). Sólo a partir de la sexta ronda, la Ronda Kennedy, los diplomáticos empezaron a agregar barreras comerciales a su agenda. Después de medio siglo en la mesa de negociaciones, se podría pensar que ellos deben haber hecho grandes progresos. Y ellos, en efecto, han logrado avances, pero sorprendentemente es difícil saber cuánto han progresado y desafortunadamente es fácil decir que ellos todavía tienen mucho por recorrer.



Una estadística comúnmente usada es que cuando el GATT fue fundado, el promedio arancelario para los bienes manufacturados en países desarrollados era del 40%. De acuerdo con la OMC, para el año 2000 el promedio habrá disminuido a sólo 4%. La mayoría de los países en desarrollo tienen un camino más largo por andar, pero estos números indican el mensaje correcto: el comercio se ha tornado más libre en los últimos 50 años. Al mismo tiempo, se tiende a malinterpretar las cifras.



En particular, es muy difícil estimar una cifra creíble de arancel promedio para el final de los años cuarenta. Por fuera de Estados Unidos, los aranceles en esa época no eran la principal barrera para el comercio internacional.



Después de las primeras conversaciones del GATT en 1947, The Economist detectó que "para muchos de los países involucrados, los aranceles aduaneros están presentes sin ninguna influencia en el volumen del comercio". Las monedas no eran libremente convertibles y las importaciones estaban sujetas a licencias y cuotas. El problema con las cuotas es que, una vez se establecen, aíslan completamente a los productores domésticos de la competencia extranjera y les dan ventajas monopólicas a los importadores que las mantienen. Uno de los logros del GATT fue establecer aranceles como el método menos malo de protección y negociar niveles máximos de aranceles (denominados niveles límite).



Hoy por hoy casi todos los países de la OECD tienen límites a sus niveles arancelarios.



Otra razón para mirar los datos históricos con beneficio de inventario es que, en la época de los inicios del GATT, la mayoría de aranceles eran específicos, basados en el volumen de las importaciones y no en el valor. Esto, de acuerdo con un estudio de Douglas Irwin de Dartmouth College1, explica por qué el promedio del arancel estadounidense parecía mucho más bajo a principos de los años 50 (12%) que en los años 30 (50%). El 80% de esa caída se debió a la inflación.



Sin embargo, aún hoy la medición de la protección es muy difícil. Cuotas, licencias y aranceles específicos todavía existen. Aunque los miembros de la OMC están obligados a imponer aranceles, con base en el principio de la nación más favorecida (NMF), lo que significa evitar la discriminación, en la práctica la mayoría de ellos discriminan. Las importaciones de los países socios en acuerdos comerciales regionales son libres de aranceles. Los países desarrollados establecen aranceles bajos especiales para algunos bienes que provienen de países pobres.



Incluso los aranceles NMF ya impuestos están muy por debajo de los niveles límite. Los aranceles aplicados son entonces una mejor guía para entender el proteccionismo que los acuerdos formales de la OMC, pero hay un riesgo, y es que esas tarifas pueden ser incrementadas abruptamente. Por ejemplo, el límite arancelario de Nigeria para la mayoría de productos agrícolas es del 150% y algunos aranceles industriales no tienen límite; sus aranceles aplicados tienen un promedio actual de 23% pero han cambiado frecuentemente en los últimos años. Además, los aranceles "promedio" pueden ser tan reveladores como mentirosos.



La OMC mide los aranceles por la participación de bienes en las importaciones del país. Pero si el arancel está tan alto, que evita cualquier clase de comercio, su importancia se convierte en cero, lo que claramente no tiene sentido. El análisis anual de la OECD sobre barreras comerciales2 utiliza diferentes sistemas de ponderación, pero ninguno de ellos es perfecto.



En uno de ellos, los aranceles son poderados por la participación de los bienes en la producción nacional del país importador, pero este sistema les da mucho peso a los productos altamente protegidos. En otro sistema se utiliza el promedio simple de todos los aranceles sin ponderar, lo que indica que no se tiene en cuenta la importancia relativa de los diferentes bienes. Un tercer sistema utiliza las ponderaciones de la OECD y no los del propio país, usualmente los países de la OECD protegen las mismas industrias con lo cual desestiman los diferentes pesos específicos. Incluso entre los países desarrollados, que tienen aranceles más bajos que los subdesarrollados, el uso de diferentes ponderaciones puede producir resultados marcadamente diferentes. En 1996, estima la OECD, el arancel promedio ponderado de Canadá era de 5,7%, su promedio simple era 9,2% y el promedio ponderado de producción era 12,1%.



No importa qué sistema de ponderación se utilice, los promedios no dicen nada sobre los extremos. En el comercio de manufacturas los altos aranceles son menos comunes de lo que solían ser pero aún en los países desarrollados todavía persisten. Por ejemplo, los camiones tienen un arancel del 25% en Estados Unidos y 22% en la Unión Europea. Los aranceles altos en la industria de los alimentos frecuentemente reflejan una fuerte protección a la agricultura. El arancel para la mantequilla de maní en Estados Unidos es del 132%; la Unión Europea tiene aranceles que oscilan entre el 46 y el 215% para jugos de fruta.



Los países en desarrollo pueden tener aranceles aún más altos. El arancel promedio de Malasia para importaciones cayó de 15,2% en 1993 a 8,1% el año pasado; bien hecho. Sin embargo, los aranceles en productos agropecuarios y bienes de la industria automotriz pueden llegar hasta el 145%, además de otras restricciones como las licencias. La mayoría de los países en desarrollo utilizan aranceles altos para proteger a los productores de carros



Mucho por hacer



Todo esto sugiere que la OMC todavía tiene un largo camino por recorrer en el tema de reducción arancelaria. El mejor sitio para empezar es el de los bienes manufacturados. En los países desarrollados los aranceles en algunos de estos productos son tan bajos que no vale la pena ni cobrarlos. Deberían ser completamente eliminados. En los países en desarrollo los niveles promedio todavía están lejos de los niveles ideales. El arancel externo común de Mercosur, por ejemplo, está alrededor del 20% y todavía hay muchos excesos que deben ser eliminados.



La OMC también tiene que lidiar con los textiles y la agricultura, dos de las industrias más protegidas del mundo. La ronda de Uruguay puso estas dos industrias bajo las mismas reglas de otros bienes.



Esto, en vez de considerarse como un logro, es una muestra de lo malas que eran y son las cosas. Aunque los acuerdos crearon la base para posteriores negociaciones, se hizo muy poco para reducir los niveles de protección.



Hasta la ronda de Uruguay, la mayor parte del comercio en textiles y confecciones estaba organizado bajo el acuerdo multifibra (AMF), una especie de acuerdo de cuotas de importación bilaterales. Bajo el nuevo acuerdo textil, estas cuotas han sido incrementadas y algunos ítems cubiertos por el AMF han sido gradualmente cubiertos bajo las reglas del GATT. "Gradualmente" es la palabra operativa. Al principio de 1995 los miembros de la OMC cambiaron productos al nuevo sistema que representaban el 16% de las importaciones en 1990. Otro 17% fue cambiado a principios del siguiente año, un 18% adicional sería modificado en el año 2002 y el resto quedaría para el año 2005.



Para frenar aún más el proceso, los países importadores (la mayoría de ellos desarrollados) decidieron comenzar la transición del AMF al GATT con productos cuyas cuotas no eran completamente utilizadas. Durante los primeros años, esto no hizo ninguna diferencia y, aunque todas las cuotas han desaparecido, el comercio no es más libre que al principio porque los aranceles altos todavía existen. Estados Unidos, por ejemplo, establece aranceles entre el 14 y el 32% para la mayoría de productos de lana sintética y ropa de algodón. Un par de zapatos de cuero de US$25 importado a Japón tiene un arancel del 160%. No importa que los países en desarrollo que tienden a ser exportadores de textiles se sientan mal tratados, aunque sus propios mercados no son monumentos al libre comercio.



De la misma manera que se hizo con el acuerdo de textiles, el acuerdo de la ronda de Uruguay relacionado con la agricultura, puso por primera vez los acuerdos de comercio bajo la disciplina del GATT. En un estudio reciente3 Timothy Josling, economista de la Universidad de Stanford, explica con mucha lucidez los complicados resultados. El acuerdo hizo tres cosas: primero, con algunas excepciones, convirtió todas las barreras no arancelarias y aranceles sin límites en aranceles con límite. Estos aranceles tienen que ser llevados a un promedio no ponderado de 36%, entre 1995 y el año 2000. Segundo, prohibió nuevos subsidios para exportadores y eliminó los existentes. Por último, desarrolló subsidios domésticos que protegen a los agricultores contra la competencia extranjera de la misma forma que un sistema de aranceles.



De esta manera, se estableció un punto de partida para las nuevas negociaciones que se inician a principios del próximo año. Ya se ha hablado suficiente al respecto. Algunos de los aranceles que han reemplazado las cuotas están claramente establecidos en un nivel designado para parar cualquier comercio: 300% para la mantequilla en Canadá, 550% para el arroz en Japón, 215% sobre la carne congelada en la Unión Europea, 179% sobre la leche en polvo en Estados Unidos.



De acuerdo con Josling, es necesaria una liberalización más profunda no sólo porque los aranceles y los subsidios aún permanecen altos, sino porque países como China y Rusia, que intentan unirse a la OMC, son grandes productores agrícolas y en ellos todavía dominan las empresas estatales. Ya hay algunas señales promisorias. En un reciente acuerdo de agricultores, Estados Unidos dio otro paso hacia el desmantelamiento del apoyo a los agricultores basado en subsidios a la producción. Los agricultores estadounidenses, muy buenos para exportar, han estado haciendo lobby para una renovación de la autoridad negociadora fast-track. Entre tanto, en la Unión Europea las perspectivas de crecimiento en el Este están incrementando la presión para una reforma de la política agrícola común.



Las dificultades no deben ser subestimadas. Si los precios agrícolas se derrumbaran, Estados Unidos y Europa no estarían dispuestos a renunciar a los subsidios para las exportaciones que en años recientes se han mantenido bajos. Los productores de azúcar, leche y maní en Estados Unidos han logrado mantener su protección y tratarán de continuar en esa tónica. En Europa también se mantendrá muy fuerte la corriente que se opone al mercado libre. La agricultura ya ha perforado totalmente la ronda de Uruguay y todo parece indicar que estará lista para crear el desorden en la próxima ronda.



1 Changes in US Tariffs: The Role of Import Prices and Commercial Policies". American Economic Review, September 1998.



2 Indicators of Tariff Non-Tariff Trade Barriers, 1997 edition.



3 "Agricultural Trade Policy: Completing the Reform". Institute for International Economics, Washington, D.C, April 1998.



© The Economist, 1998