Una entidad descubre una irregularidad y decide exigir una segunda firma. A partir de entonces, miles de operaciones incorporan el nuevo requisito. Las auditorías comprueban que las dos firmas aparecen en los expedientes. El procedimiento se cumple.

Pero queda una pregunta más difícil: ¿la segunda firma redujo realmente el riesgo que pretendía controlar?

La diferencia parece pequeña, pero cambia la manera de pensar los controles. Una aprobación, una inspección o un formulario pueden haberse creado por buenas razones. El problema no es que existan controles. Aparece cuando somos capaces de comprobar que se cumplen, pero no de saber si siguen funcionando, qué cargas producen o qué debería pasar con ellos después.

A eso podemos llamarlo evaluabilidad: la capacidad de explicar qué riesgo pretende modificar un control, observar cómo opera, interpretar las señales que produce y, finalmente, decidir sobre su futuro.

Volvamos a la segunda firma. Puede haberse creado para aumentar el escrutinio, separar responsabilidades o dificultar una colusión. Son mecanismos distintos y requieren evidencia distinta. Si la segunda persona revisa exactamente lo mismo que la primera, comprobar que firmó demuestra que el procedimiento ocurrió. No demuestra que haya reducido el riesgo.

Este problema es frecuente porque resulta mucho más fácil medir actividad que efectos. Podemos contar formularios diligenciados, inspecciones realizadas o capacitaciones impartidas. Son datos útiles. Pero una organización puede producir enormes cantidades de evidencia de cumplimiento y saber muy poco sobre la contribución real de cada control.

Cumplir un procedimiento demuestra que el procedimiento ocurrió. No demuestra que el riesgo disminuyó.

Y hay algo más. Un control puede producir beneficios importantes y, al mismo tiempo, imponer costos. No solo presupuestales. También tiempo, trabajo duplicado, demoras, coordinación adicional o pérdida de discrecionalidad. Una firma puede parecer insignificante. Multiplicada por miles de operaciones y funcionarios que esperan autorización, puede producir una carga considerable.

Esto no significa que deba eliminarse. Puede estar plenamente justificada. Significa que para gobernar un control necesitamos conocer tanto lo que aporta como lo que exige.

Hay una razón más profunda para hacerlo. Una administración capaz de actuar con eficiencia también produce valor público. No porque la eficiencia deba imponerse sobre la transparencia, el debido proceso o la protección de derechos, sino porque el tiempo administrativo, la atención de los funcionarios y la capacidad de ejecutar a tiempo son también recursos públicos. Un procedimiento que protege un valor puede, si acumula cargas innecesarias, terminar debilitando otros. El problema no consiste en escoger entre integridad y eficiencia, sino en gobernar la tensión entre ambas.

Aquí aparece una dificultad todavía mayor: evaluar no basta si la evaluación no puede producir una decisión.

Una organización puede descubrir que un requisito genera duplicaciones o que la tecnología permitió sustituirlo por algo mejor. Puede tener informes que lo demuestren. Pero si nadie tiene autoridad para modificarlo, o si quien la tiene queda especialmente expuesto al reproche si después ocurre una irregularidad, la evaluación termina en un informe. El sistema produce conocimiento, pero no aprendizaje. Para que un control pueda aprender de la experiencia, la evidencia debe llegar a alguien capaz de decidir si se mantiene, se ajusta o se retira.

Hace algunos años, trabajando en la administración de Bogotá, alguien con amplia experiencia en grandes proyectos de transporte me hizo una observación que recuerdo hasta hoy: cada nueva respuesta anticorrupción tendía a incorporar un procedimiento adicional. No era un argumento contra los controles anticorrupción. La pregunta que me quedó fue otra: ¿existía un proceso equivalente para volver después sobre esos procedimientos y establecer cuáles seguían siendo necesarios?

La pregunta importa porque los incentivos no son simétricos. Después de un fracaso, agregar una salvaguarda demuestra reacción y diligencia. Años después, sus beneficios pueden ser difíciles de atribuir y sus costos quedan dispersos entre miles de operaciones. Retirarla, en cambio, es una decisión mucho más visible si posteriormente ocurre una irregularidad.

Así puede aparecer un trinquete procedimental: un problema produce un nuevo control, el control permanece sin que exista una decisión explícita sobre su continuidad y el siguiente problema agrega otra capa. El sistema sabe acumular, pero no necesariamente revisar.

La alternativa no es ponerles fecha de vencimiento a todos los controles. Algunos protegen derechos, igualdad, seguridad, debido proceso, integridad o confianza pública. Su valor no se reduce a una cuenta de eficiencia. Precisamente por eso, el problema debe plantearse en términos de valor público: distintos bienes legítimos pueden entrar en tensión. Proteger a uno no debería volver invisible el costo que esa protección impone sobre la capacidad del Estado para producir los demás.

La alternativa es diseñarlos para que puedan aprender. Cuando se adopta un control importante, debería quedar claro qué riesgo pretende manejar, cómo se espera que lo reduzca, qué señales permitirán evaluar su desempeño, qué cargas deben observarse, quién revisará esa evidencia y cuándo deberá hacerlo. También debe existir alguien con autoridad para decidir si el control se mantiene, se fortalece, se ajusta, se sustituye o se retira.

Podríamos llamar a esto una revisión de vigencia.

Mantener el control también puede ser una decisión perfectamente válida. Lo que cambia es que su permanencia deja de ser automática y pasa a ser una decisión razonada. Y esa decisión debería poder justificar no solo qué riesgo protege el control, sino también por qué la carga que impone sigue siendo compatible con los demás propósitos públicos que la administración debe atender.

La discusión importante, entonces, no es entre controlar mucho o controlar poco, ni entre prevenir y sancionar. Es entre sistemas capaces de revisar sus propios instrumentos y sistemas capaces únicamente de acumularlos.

La eficiencia de la administración pública también es un propósito público. No compite necesariamente con la integridad, la transparencia o los derechos. El desafío consiste en construir instituciones capaces de proteger esos valores sin sacrificar innecesariamente su propia capacidad de actuar.

Un buen sistema de control no es el que tiene más controles ni el que tiene menos. Es el que puede explicar qué valor público protege cada uno, qué carga impone y por qué sigue mereciendo existir.

Ruben Junca

Investigador colaborador del Centro de Administración y Políticas Públicas (CAPP), Instituto de Ciencias Sociales y Políticas (ISCSP), Universidad de Lisboa.

Esta columna desarrolla algunas ideas de “When prevention cannot learn: evaluability failures in risk-control regimes”, investigación del autor aceptada para publicación en Journal of Risk Research.