Colombia comienza un nuevo ciclo de gobierno en circunstancias excepcionales. Mientras se prepara el Plan Nacional de Desarrollo 2026-2030, el país enfrenta la reconstrucción de las zonas golpeadas por el terremoto del 10 de agosto. El Gobierno ha estimado preliminarmente daños superiores a $ 30 billones y ha anunciado que la reconstrucción hará parte del nuevo Plan Nacional de Desarrollo.
Frente a una emergencia de esta magnitud, la reacción natural es preguntar qué se va a hacer, cuánto se va a gastar, quién va a ejecutar y qué tan rápido podrán verse los resultados. Son preguntas indispensables. Pero no son necesariamente las primeras.
Antes de organizar la ejecución, un gobierno debe resolver tres cuestiones diferentes: qué quiere lograr, para quién debe hacerlo y cómo va a organizar la acción para conseguirlo. Confundir esas preguntas produce una paradoja frecuente en el Estado: los conflictos que no se resuelven políticamente no necesariamente desaparecen. Pueden desplazarse hacia la administración y reaparecer después como problemas de ejecución.
Primera pregunta: ¿qué queremos lograr?
Parece una pregunta elemental, pero no lo es.
Un Gobierno puede querer simultáneamente crecimiento económico, seguridad, igualdad, protección ambiental, sostenibilidad fiscal, mejor salud y mayor presencia territorial. Prácticamente todos pueden ser propósitos públicos legítimos. El problema aparece cuando entran en tensión.
Los recursos fiscales son limitados. También lo son el tiempo, la capacidad administrativa y la atención política. Por eso gobernar no consiste simplemente en formular una lista de buenos objetivos. Consiste en decidir qué debe pesar más cuando no todo puede conseguirse al mismo tiempo.
Ese es uno de los problemas más difíciles del gobierno democrático. Las grandes controversias públicas rara vez consisten en escoger entre algo evidentemente bueno y algo evidentemente malo. Con frecuencia enfrentan bienes que la sociedad valora al mismo tiempo.
La reconstrucción lo mostrará muy pronto. Vivienda, hospitales, colegios, vías, servicios públicos, recuperación productiva y atención inmediata de las familias son necesidades reales. La sostenibilidad de las finanzas públicas también lo es.
Decir que todas son prioritarias no elimina el problema. La estrategia comienza cuando hay que decidir cuál va primero.
Segunda pregunta: ¿para quién?
Incluso después de acordar qué queremos lograr queda una decisión diferente.
Supongamos que el propósito es recuperar rápidamente las condiciones de vida de la población afectada. ¿Dónde debe concentrarse primero el esfuerzo? ¿En los territorios con mayor daño absoluto o en aquellos con menor capacidad para recuperarse por sí mismos? ¿En los hogares más vulnerables o en las zonas donde una intervención puede beneficiar a un mayor número de personas?
El propio Gobierno ha señalado, por ejemplo, que aunque el daño absoluto en Chocó pueda ser inferior al de otros territorios, allí la afectación proporcional es especialmente alta. Esa observación contiene una decisión pública importante. Escoger entre daño absoluto y afectación relativa no es una cuestión meramente técnica: puede cambiar qué territorios quedan primero en la fila. Priorizar no solamente significa escoger qué hacemos, sino también decidir quién o qué territorio debe recibir primero la atención del Estado.
Dos personas pueden compartir exactamente el mismo propósito y discrepar profundamente sobre cómo deben distribuirse sus beneficios, costos y sacrificios.
Tercera pregunta: ¿cómo lo hacemos?
Aquí aparecen las instituciones, las responsabilidades, la financiación y las formas concretas de prestar los servicios. Son decisiones fundamentales. Pero existe un riesgo cuando una determinada forma de hacer las cosas termina adquiriendo el estatus del propósito que debía servir. Dos controversias recientes de la política colombiana ayudan a ilustrarlo.
En salud, buena parte de la confrontación política se concentró en el papel de las EPS, el giro directo de los recursos, las redes públicas y la organización de la atención. Petro defendió también resultados sustantivos, particularmente la prevención y la atención primaria. Por eso sería incorrecto afirmar que no existía un propósito de salud.
La pregunta relevante es otra. El caso permite plantear una pregunta aplicable a cualquier reforma: ¿qué ocurre cuando la discusión sobre la forma de organizar un sistema adquiere más protagonismo que la discusión sobre los resultados públicos por los cuales esa organización debería ser juzgada? Acceso, oportunidad, prevención, calidad, equidad territorial y sostenibilidad son dimensiones del valor público que el sistema debe producir o proteger. EPS, Adres, hospitales y modelos de aseguramiento son formas de organizar la acción para conseguirlo.
La controversia sobre el metro de Bogotá volvió a mostrar esta distinción. Durante el gobierno Petro, el debate entre una solución elevada y una subterránea volvió a ocupar un lugar central en la discusión pública.
Pero el propósito público de un metro no es ser elevado ni subterráneo. Es mejorar la movilidad de las personas, reducir tiempos de viaje, aumentar la accesibilidad y conectar mejor la ciudad. La Alcaldía de Bogotá ha estimado que la primera línea reducirá de alrededor de dos horas a 27 minutos el trayecto entre el suroccidente y la calle 72.
Elevado o subterráneo importa muchísimo. Pero debería evaluarse por cuánto contribuye a esos resultados, a qué costo y con qué otros efectos sobre la ciudad. El medio no debería convertirse en el fin.
Cuando las preguntas se confunden, el conflicto no desaparece
No se trata de un problema de izquierda o derecha. Es una dificultad recurrente del gobierno. Las estructuras, los proyectos, las leyes y los procedimientos son visibles: se pueden anunciar, contratar, reformar y medir. Mucho más difícil es hacer explícito qué valor público debe prevalecer cuando objetivos legítimos compiten. Y cuando esa decisión queda insuficientemente resuelta, el conflicto no desaparece. Se desplaza.
Un gobierno promete varias cosas simultáneamente. El presupuesto no alcanza para todas. Una entidad recibe objetivos incompatibles. Hacienda restringe recursos. Otra organización interpreta la prioridad de manera diferente. Los tiempos se alargan. Finalmente miramos el indicador y concluimos que hubo falta de coordinación, baja ejecución o incapacidad administrativa.
Puede ser cierto. Hay problemas genuinos de ejecución. Pero no todos comienzan allí.
En dos trabajos recientes he propuesto hacer explícita y conectar sistemáticamente una distinción que suele quedar oscurecida por nuestra atención a la ejecución: una cosa es gobernar los propósitos y prioridades de la acción pública y otra organizar los medios para realizarlos. A partir de allí planteo un problema adicional: los conflictos que no se resuelven en la primera gobernanza pueden desplazarse hacia la segunda y terminar siendo diagnosticados como simples problemas de coordinación, implementación o desempeño.
La oportunidad del nuevo Plan Nacional de Desarrollo
Precisamente por eso, el inicio de un nuevo ciclo de gobierno ofrece una oportunidad poco frecuente. La elaboración del Plan Nacional de Desarrollo 2026-2030 puede ayudar a conectar los grandes propósitos nacionales con las decisiones de prioridad y con los programas, proyectos y capacidades necesarios para realizarlos. La reconstrucción añade urgencia y vuelve todavía más visible esa necesidad.
El Plan puede hacer explícitas tres preguntas distintas pero estrechamente relacionadas: qué queremos lograr, quién o qué territorios deben recibir prioridad y cómo debemos organizar el Estado para hacerlo posible.
Sobre esa base pueden organizarse los fondos, presupuestos, obras, responsables, indicadores y sistemas de seguimiento.
La capacidad de ejecución funciona mejor cuando existe una dirección suficientemente clara sobre aquello que se busca realizar y las prioridades que deben orientarla.
Un gobierno necesita capacidad para ejecutar. Pero esa capacidad produce más valor cuando está orientada por una respuesta suficientemente clara a tres preguntas: qué queremos conseguir, para quién y mediante qué organización de la acción.
Gobernar, al final, es decidir qué va primero.
*Investigador colaborador del Centro de Administración y Políticas Públicas (CAPP), Instituto de Ciencias Sociales y Políticas (ISCSP), Universidad de Lisboa.
Esta columna desarrolla ideas de dos trabajos recientes del autor: “The Policy Cycle’s Missing Distinction: Why Strategy Is Not Delivery”, publicado en Policy Sciences, DOI: 10.1007/s11077-026-09612-0; y “Policy Design Beyond Instruments: Agendas, Purposive Ordering, and Conflict Displacement”, publicado en Politics & Policy, DOI: 10.1111/polp.70157.