Cada legislatura en Colombia repite un mismo patrón que merece una reflexión serena antes que indignada. Centenares de proyectos son radicados al inicio de cada periodo, muchos de ellos con genuina vocación de resolver problemas históricos, y sin embargo la inmensa mayoría no supera el primer debate en comisión. No se trata de un fracaso moral del Congreso ni de mala fe de quienes legislan, sino de un desajuste estructural entre lo que el sistema incentiva y lo que el país efectivamente necesita.

El fenómeno no es una percepción caprichosa ni un lugar común de columnista desencantado. Un análisis reciente sobre el desempeño del Congreso durante el cuatrienio 2022-2026, elaborado a partir de más de 8.000 gacetas legislativas, permite cuantificar esta tendencia con precisión. En el primer año se radicaron 644 proyectos y se sancionaron 117 leyes, una tasa de éxito cercana al 18 %. Al año siguiente, la proporción fue similar, con 116 normas aprobadas de 665 iniciativas presentadas. En el tramo más reciente del cuatrienio, sin embargo, la radicación alcanzó un récord de 907 proyectos, mientras que solo cien llegaron a convertirse en ley, y la tasa de éxito de las iniciativas de origen parlamentario descendió hasta apenas el 1,4 %. La radicación creció, la producción normativa efectiva se redujo. Esa brecha, más que un dato curioso, es la manifestación estadística del problema que aquí se examina.

Entre julio de 2019 y junio de 2020, otro análisis sobre la actividad legislativa había encontrado un patrón similar, con 69 nuevas normas aprobadas en ese lapso de doce meses frente a 362 proyectos radicados en ese mismo periodo, lo que equivalía aproximadamente a una ley cada cinco días. Ya entonces un profesor de derecho señalaba con acierto un vicio de diseño institucional que sigue vigente: el de medir el desempeño parlamentario por el número de iniciativas presentadas y no por la eficacia de las que efectivamente se convierten en norma aplicable. Ese incentivo, aunque comprensible desde la lógica electoral de cada congresista, termina siendo contrario al interés general, porque privilegia lo que resulta fácil de contar frente a lo que en realidad importa medir, que es el efecto de una ley sobre la vida de los ciudadanos.

El resultado, con el tiempo, es un ordenamiento jurídico saturado de normas que no siempre fueron pensadas para convivir entre sí. Colombia ha debido incluso aprobar leyes cuyo único propósito es depurar el ordenamiento de miles de disposiciones obsoletas. En ese mismo ejercicio de depuración, se han presentado episodios que ilustran el riesgo de legislar sin el rigor técnico necesario, como el caso en que una ley de derogatoria masiva terminó eliminando por inadvertencia el código de procedimiento penal bajo el cual la Corte Suprema tramitaba expedientes de gran trascendencia, entre ellos el relativo al magnicidio de Luis Carlos Galán. El episodio, más allá de la anécdota, ilustra un punto central: cuando el volumen de producción normativa supera la capacidad técnica de revisión, el riesgo de error deja de ser excepcional y se convierte en estructural.

Pocas reformas han tenido un impacto tan silencioso como trascendental. Durante mi gestión como Ministro de Justicia, impulsé la aprobación de la Ley 2085 de 2021, mediante la cual se depuraron 608 normas y se derogaron cerca de 7.000 artículos que habían perdido vigencia o utilidad. El propósito no era producir más legislación, sino hacer más claro y coherente el ordenamiento jurídico. Menos normas obsoletas significan mayor seguridad jurídica para los ciudadanos, más certeza para los jueces y una administración de justicia más eficiente. Esa experiencia me confirmó que la verdadera transformación no siempre consiste en expedir más leyes, sino en garantizar que las que permanecen sean necesarias, claras y útiles.

Conviene subrayar que este no es un problema atribuible a un gobierno o a una bancada en particular. Se repite con independencia de quién ocupe la Casa de Nariño y de qué coalición domine el Capitolio, porque su origen es institucional, no ideológico. Cuando un proyecto de ley se tramita sin un estudio de impacto fiscal riguroso, sin la consulta previa a quienes deberán aplicarlo y sin un análisis cuidadoso de su articulación con la legislación vigente, el resultado suele ser, más que una solución, un nuevo foco de litigios, de vacíos interpretativos y de cargas administrativas adicionales. Una reforma tributaria concebida con prisa puede desincentivar la inversión durante años. Una reforma penal mal calibrada puede agravar la congestión de un sistema judicial que ya opera bajo enorme presión. Una norma ambiental redactada sin diálogo técnico con el sector productivo puede frenar proyectos necesarios sin lograr, a cambio, una protección efectiva del bien que pretendía proteger.

Frente a ese panorama, vale la pena recordar que la historia legislativa de cualquier nación no se mide por el grosor de sus códigos, sino por la huella de sus normas verdaderamente transformadoras. Una sola ley bien diseñada, con objetivos claros, mecanismos de implementación realistas y financiación garantizada, puede cambiar la vida de millones de personas durante generaciones. Y a la inversa, una sola ley mal concebida, aunque nazca con la mejor intención, puede generar más litigios, más burocracia y más desconfianza institucional que decenas de proyectos jamás aprobados. La proliferación normativa no es sinónimo de buen gobierno; es con frecuencia el síntoma de un Congreso que confunde la actividad con el resultado.

La salida no exige inventar nada que no exista ya en el papel. La Constitución y la ley orgánica del Congreso contemplan estudios de impacto fiscal, conceptos técnicos y análisis de conveniencia que en la práctica se convierten en formalidades que se llenan de manera mecánica para cumplir un requisito y no para informar una decisión. Fortalecer esos filtros, exigir que cada iniciativa venga acompañada de evidencia real y no de buenas intenciones, y evaluar a los congresistas por las leyes que efectivamente mejoran la vida de la gente y no por el número de proyectos que alcanzan a radicar sería un punto de partida modesto, pero necesario.

La verdadera productividad de un congresista no puede seguir midiéndose por el número de proyectos de ley que alcanza a radicar. Esa ha sido una de las grandes distorsiones de nuestra democracia. Se aplaude al parlamentario que presenta decenas de iniciativas, aunque la inmensa mayoría termine archivada, mientras pasa inadvertido quien dedica su esfuerzo a construir consensos y sacar adelante unas pocas reformas que realmente cambian la vida de los ciudadanos. Ha llegado el momento de entender que legislar no consiste en llenar las gacetas del Congreso, sino en dejar normas útiles, estables y bien estructuradas. Los países con instituciones más sólidas no se distinguen por producir leyes en cantidades industriales, sino por expedir pocas normas, cuidadosamente estudiadas, capaces de perdurar durante años sin necesidad de ser corregidas o reemplazadas a los pocos meses.

Es hora de abrir un debate que durante mucho tiempo se ha evitado. Quienes tienen la responsabilidad de elaborar las leyes que regirán el destino del país deberían acreditar una preparación acorde con esa enorme responsabilidad. Y esa exigencia debería ser aún mayor para quienes integran la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes, encargada de investigar a los más altos dignatarios del Estado. Esa comisión necesita verdaderos especialistas en derecho, con la formación y la experiencia suficientes para asumir investigaciones de la mayor complejidad jurídica. Si aspiramos a tener instituciones más fuertes, también debemos exigir mayor idoneidad a quienes las integran. La calidad de nuestras leyes y la credibilidad de nuestras instituciones dependerán, en buena medida, de la calidad de las personas a quienes les confiamos la tarea de defenderlas.

Colombia no necesita, en el fondo, un mayor volumen de producción legislativa. Necesita leyes menos numerosas, pero más sólidas, capaces de resistir el paso de distintos gobiernos porque responden a problemas reales y no a la urgencia coyuntural de figurar en un titular. Mientras el sistema siga premiando la cantidad sobre la calidad, seguiremos ensanchando un edificio normativo cada vez más grande y, al mismo tiempo, cada vez más frágil en sus cimientos. La estadística de proyectos radicados puede seguir creciendo año tras año, pero es, en el mejor de los casos, un indicador incompleto y, en el peor, una distracción respecto de la única pregunta que en verdad importa: si el país está mejor gobernado por sus leyes o simplemente más abrumado por ellas.