Dilema pensional: ¿Es el momento de una reforma?

El consenso es general: el país debe adoptar urgentemente una reforma del sistema pensional porque es inadmisible que el gasto del Estado en pensiones se haya convertido en la principal fuente de inequidad y haga insostenibles las finanzas públicas.

Las pensiones públicas representan hoy uno de los mayores gastos del gobierno: este año desembolsarán 41,1 billones de pesos del presupuesto nacional. Además, es una paradoja que el sistema público solo beneficie a quienes más tienen: el 20 por ciento de los más ricos se lleva dos terceras partes de los subsidios pensionales, mientras excluye al resto de la población. Esto convierte el tema en una de las prioridades del próximo gobierno.

El nuevo inquilino de la Casa de Nariño debería asumir como una de sus primeras tareas la de desactivar esa bomba social y fiscal. El país no puede desaprovechar la oportunidad que ofrece al respecto un cambio de gobierno. Por eso, los actores del sistema han comenzado a destapar sus cartas y a hacer sus propuestas: la Comisión del Gasto Público, Fedesarrollo y Asofondos publicaron la semana pasada, cada uno por su parte, su visión de lo que debe ser el nuevo sistema pensional. Sin embargo, sus planteamientos hicieron aparecer las primeras diferencias de enfoque y caminos a seguir. ¿Cuáles son las alternativas?

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La competencia

Uno de los principales problemas surge de la coexistencia de dos regímenes que compiten entre sí: uno de ahorro individual, a cargo de los fondos privados, y el régimen público de reparto, que administra Colpensiones. El régimen público otorga altos subsidios con cargo al presupuesto de la Nación, lo cual ha llevado a un esquema de privilegios para unos pocos y ha abierto grietas para las prácticas corruptas. Por esto, hay consenso en que se debe cambiar la arquitectura del sistema. Sin embargo, hay profundas diferencias sobre cómo hacerlo.

Fedesarrollo plantea un sistema de pilares en el que cada régimen cumpla una función complementaria. El pilar uno, manejado por el Estado mediante el esquema de reparto, garantizaría el acceso a una pensión básica para la población cotizante; el pilar dos, de ahorro individual, sería administrado de manera privada para elevar la pensión de los trabajadores con mayor capacidad de ahorro. Con este esquema todos los trabajadores formales estarían en ambos regímenes al mismo tiempo. El pilar uno captaría los aportes de todos los trabajadores formales de la economía hasta un salario mínimo, mientras que las contribuciones por encima de ese monto irían a una cuenta individual en el pilar dos.

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Esto permitiría focalizar los subsidios estatales en la población de menores ingresos; garantizaría que quien aporte más reciba una mejor pensión; y reduciría los costos fiscales del sistema con un impacto positivo en el balance de Colpensiones y las finanzas públicas de alrededor del 0,64 por ciento del PIB, ha dicho Leonardo Villar, director de Fedesarrollo, en su estudio. Pero el objetivo de una reforma pensional no se puede reducir a subsanar el déficit fiscal, sino que debería buscar la mejor pensión para los trabajadores. En esto coinciden gremios como Asofondos, que consideran que el debate no se debe plantear de nuevo como un enfrentamiento entre un sistema público y uno privado, sino como uno viable y otro inviable en el tiempo. Esa propuesta se contrapone a la de Fedesarrollo.

Para Asofondos, el nuevo régimen pensional debe ser de capitalización, pues según ellos el sistema ha probado su éxito y ha aumentado el ahorro: hoy hay más de 230 billones de pesos en las administradoras de fondos de pensiones (AFP). Pero tener un único sistema pensional de capitalización exige contar con administradores tanto privados como públicos que cumplan las mismas reglas. Además, esta propuesta considera que hay que fortalecer el Fondo de Garantía de Pensión Mínima (FGPM) que ya existe y que es un fondo común de reparto, así como crear un régimen especial para trabajadores informales y personas con incapacidad.

Para entidades como la Comisión del Gasto Público, la alternativa consiste en marchitar el régimen de prima media, lo que implica pagar las pensiones reconocidas en el pasado y las que se reconocerán durante el periodo de transición totalmente con cargo al presupuesto de la Nación. Pero se acabarían los traslados.

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Esta propuesta no implica el cierre de Colpensiones. Por el contrario, fortalecería esta entidad, pues administraría no solo los actuales cotizantes del régimen público, sino que podría transformarse en una AFP pública. Además, administraría los instrumentos de apoyo a las personas menos favorecidas, entre ellos el programa Colombia Mayor y los Beps, un tema que tiene consenso, pues todos los actores creen que hay que fortalecerlos para mejorar la solidaridad del sistema.

Una de las mayores novedades de la propuesta de Asofondos es que, por primera vez, se habla de una reforma pensional que no requerirá aumentar la edad mínima de pensión. Si bien Fedesarrollo cree necesario subirla a 65 años para ambos sexos –por el aumento de la expectativa de vida–, no tocar este punto tan sensible para la mayoría de colombianos aumenta la posibilidad de lograr su aprobación. Esto centraría el debate en los problemas más graves del sistema: la alta desigualdad y el arbitraje regulatorio. Sin embargo, dado que la esperanza de vida subió entre 6 y 8 años desde 1990,vale la pena plantearse si es hora de ampliar la edad de jubilación.

Los candidatos presidenciales ya han esbozado algunas propuestas. Germán Vargas Lleras, Humberto de la Calle y Sergio Fajardo han lanzado ideas similares a la del sistema de pilares que defiende Fedesarrollo, mientras que Gustavo Petro ha propuesto que al pilar público vayan hasta cuatro salarios mínimos, donde está el 90 por ciento de la población. Esto equivaldría a pasar a un esquema totalmente público, lo cual pondría en grave riesgo las finanzas del país. Por su parte, Iván Duque ha planteado temas como un bono por nacimiento y la necesidad de acabar con la competencia entre regímenes, pero no ha dicho cómo hacerlo.

Hay consenso en que lo perfecto es enemigo de lo bueno. Por eso, aprobar una reforma pensional requiere algunos acuerdos básicos, como respetar los derechos adquiridos, garantizar las expectativas legítimas de quienes estén próximos a jubilarse o la necesidad de gravar las pensiones altas otorgadas con recursos del presupuesto de la Nación. También será necesario lograr que las pensiones públicas se otorguen con el promedio de lo aportado durante la vida laboral y se reduzcan los topes. Eso sí, es claro que persistirán diferencias como el periodo de transición o el aumento de los porcentajes de cotización.

Será una discusión dura, pero no da espera. Más allá de la decisión, el país la tomará técnicamente, sin engaños y con la participación de todos, para llegar a los consensos que Colombia requiere.