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¿Qué cambios necesitaría la reforma pensional?

Debemos buscar formas de lograr mayor eficiencia en el uso de los recursos del sistema, y que los aportes del Estado estén enfocados de una manera más eficaz y justa que la propuesta.

10 de abril de 2024

Por: Daniel Mantilla Garcia, profesor Facultad de Administración Uniandes e investigador de Netspar.

Existe un amplio consenso sobre la necesidad de reformar el sistema pensional del país. Hoy el sistema tiene muy baja cobertura, entrega el grueso de los aportes del Estado a quienes menos los necesitan, y los regímenes paralelos generan inequidades enormes de beneficios entre personas que cotizaron lo mismo durante el mismo tiempo. La reforma propuesta soluciona el tercer problema, y busca solucionar parcialmente los otros dos.

Sobre lo que no hay consenso, es sobre la magnitud del costo de largo plazo de la reforma, la repartición intergeneracional que hace la reforma de dicho costo, y sobre la distribución de los recursos del Estado entre quienes logran pensionarse y quienes no. De esos disensos emana otro consenso: debemos buscar formas de lograr mayor eficiencia en el uso de los recursos del sistema, y que los aportes del Estado estén enfocados de una manera más eficaz y justa que la propuesta. Allí hay espacio para que el Congreso introduzca mejoras en la reforma.

Los cambios que podrían traer mayores réditos en este sentido, son de dos tipos: disminución en las obligaciones futuras del Estado mediante cambios en la distribución de los beneficios que otorga, y eficiencias en los fondos de ahorro previsional privados y el público.

Sobre el segundo tipo de cambios, es posible hacer dos modificaciones poco controversiales. La primera es que la ley diga explícitamente (en Art. 19, 63, 64 y 24) que las medidas de desempeño reportadas por los fondos, y sus inversiones durante la etapa de acumulación, reflejen el objetivo de generar mesadas pensionales suficientes (dado el nivel de aportes), estables, y cuyo monto sea razonablemente previsible años antes de llegar a la edad de jubilación de cada generación de individuos, cómo lo mencioné en mi intervención ante el Senado el pasado 26 de marzo.

Aunque ese cambio parezca trivial y obvio, en efecto la regulación actual de los fondos de pensiones es contraria a ese objetivo, puesto que elementos tan determinantes en las decisiones de inversión en las AFP, como la definición de la rentabilidad mínima y el hecho que la definición de ‘multifondos’ ignore los plazos de las pensiones que deben cubrir, van en una dirección errada respecto a ese objetivo de cualquier pilar contributivo de pensiones.

Por esta razón, si la ley tan solo mencionara ese objetivo para las inversiones, automáticamente debería derogar la inconveniente regulación actual, y se abriría paso a un nuevo diseño de reglas que alineen el marco regulatorio que rige a los fondos (privados y el público del Art. 24), con el objetivo de la gente de tener un ingreso de reemplazo adecuado y previsible para su retiro (y el de cubrir una parte del pasivo pensional del Estado, en el caso del fondo de ahorro público).

La segunda modificación de este tipo buscaría remover una importante barrera a la competencia por la administración del ahorro previsional en el país: la reserva de estabilización de rendimientos (en Art. 64, 65 y 70). Esta figura, similar a la figura de encaje bancario, no es un tipo de regulación común para fondos de pensiones ni fondos de inversión en el mundo (con excepción de Chile).

En parte, por esta barrera, somos el país en la región que presenta la mayor concentración de mercado, con 90% de los activos manejados por solo dos AFPs, y hoy el número de AFPs (4) es la mitad del máximo número de AFPs que hemos tenido.

Remover esta barrera requiere cambiar el tipo de penalización a la AFP cuando esta no cumple con el desempeño mínimo (este último medido de acuerdo con el objetivo de mesada pensional), dejando de ser un pago hecho a partir de la reserva de estabilización, para ser por ejemplo una reducción temporal en la comisión (mientras se recuperan las pérdidas), o readjudicando el encargo fiduciario del fondo generacional en el que se haya incumplido, a las otras AFP que sí hayan cumplido con el desempeño mínimo.

Adicionalmente, la ley debería permitir que entren a competir AFP cuya propiedad y control estén en manos de sus mismos afiliados, como ocurre en países bajos, o en la firma de administración de fondos americana Vanguard.

Para el otro tipo de modificaciones (las que disminuyen obligaciones futuras del Estado), se requiere más audacia política. Una propuesta ha sido cambiar el umbral de 3 a 1,5 salarios mínimos.

Esta medida ha sido controvertida por el gobierno, argumentando que mover el umbral descuadraría el equilibrio de otras partes del sistema (disminuyendo los recursos que tendría el gobierno para pagar las pensiones por traslados de la transición, los del fondo de ahorro, y un posible aumento en costos de seguros previsionales).

Otra alternativa, que no tiene ese inconveniente, y que no excluye la primera, pero que también requiere de valentía y responsabilidad política con las futuras generaciones, es modificar los parámetros y/o la fórmula de beneficios que otorga Colpensiones (en Art. 32).

Entre las opciones menos controversiales probablemente se encuentran: 1) calcular el ingreso base de liquidación usando toda la historia laboral y 2) disminuir los puntos extra de tasa de reemplazo por años de cotización adicionales al mínimo de semanas (ej. con 0.5 en lugar de 1.5 puntos), 3) igualar edades de jubilación entre hombres y mujeres y compensar el trabajo de cuidado con otros mecanismos más adecuados y sostenibles, o 4) establecer que la fórmula sea determinada por un comité multipartidista y de miembros técnicos independientes, cuya conformación y plazo sean indicados en la ley.

Dichas modificaciones a la fórmula de Colpensiones deberían ser de una magnitud suficiente para reducir ampliamente o eliminar el notable salto en beneficios que otorgaría el Estado a quienes cumplen con el mínimo de semanas, y quienes no alcanzan, para que dichos beneficios sean proporcionales a los aportes de cada individuo, sin dicha discontinuidad.