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| 8/23/2019 3:56:00 PM

“Los incumplimientos y las irregularidades asociadas al programa de sustitución de cultivos son permanentes”: Francisco Gutiérrez

El investigador del IEPRI de la Universidad Nacional habló con SEMANA acerca de los resultados del revelador sondeo de opinión que lideró entre usuarios del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS).

Funcionamiento del Programa de Sustitución de Cultivos Ilícitos “Los incumplimientos y las irregularidades asociadas al programa de sustitución de cultivos son permanentes”: Francisco Gutiérrez

SEMANA: En dos años de implementación del PNIS, ¿cuál ha sido el impacto que ha tenido ese programa en los territorios?

Francisco Gutiérrez: Ha tenido efectos de diferente naturaleza. El efecto positivo más importante, del que se habla muy poco, es que permitió a los cultivadores de coca tener una interfaz clara y directa con el estado. Sorprendentemente, de esto no se habla casi nunca en el debate público colombiano. Pero es absolutamente vital, tanto para los cultivadores como para el estado. Por ejemplo, la opinión de los encuestados sobre los funcionarios del PNIS es en general bastante buena. En términos de legitimidad y presencia, aquí hay avances importantes. Además, los involucrados sí han sustituido y están tratando de encontrar alternativas viables.

A la vez, los incumplimientos y las irregularidades asociadas al programa son permanentes. El vínculo con la llamada reforma rural integral, la dotación de bienes públicos, no han llegado. La pregunta es si en esas condiciones el esfuerzo por construir una economía agraria legal es viable.

SEMANA: ¿Cómo ha cambiado la vida de los campesinos que están sustituyendo y ya no dependen de los cultivos?

F.G: Estamos en un momento de transición, así que la foto que tomamos con esta encuesta es sui géneris. Los usuarios del programa arrancaron las matas pero aún están recibiendo los aportes contemplados por éste. Sin embargo, la encuesta sugiere que por lo menos en el caso de los cultivadores, están incurriendo en costos muy reales para sustituir**. Si no hay acompañamiento para que este período fructifique en una economía agraria viable, dudo que todo este esfuerzo pueda sostenerse.

SEMANA: ¿Cuáles son las características de esas comunidades que dependen de los cultivos?

F.G: Esta pregunta es clave. Los cultivadores no son ricos ni tampoco viven en la miseria absoluta. En buena medida son familias agrarias común y corrientes, aunque han logrado con la coca lo que yo llamaría un avance social real pero bastante modesto. Predominan por mucho los pequeños propietarios. Una cosa a destacar es que para la gran mayoría la coca no es un cultivo único (ver Figura). Los patrones de gasto e inversión parecen ser bastante convencionales, y se parecen en realidad mucho a los de sus lectores (al menos a los más responsables): están muy concentrados en educación, finca raíz y activos fijos. Eso ha producido un avance generacional cierto en términos de bienestar básico y de educación. 

Todo esto va contra el estereotipo muy establecido de “dinero fácil” y de patrones de consumo descontrolados. Puede ser que aquí haya habido una evolución y un proceso de aprendizaje, y que las economías cocaleras de primera generación hayan sufrido mucho de eso. Pero en cambio nuestros encuestados estaban pensando mucho en ahorrar y en educar a sus hijos.

SEMANA: ¿Qué tanto el programa de sustitución de cultivos ha afectado a las economías cocaleras?

F.G: Como dicen muchas fuentes, los usuarios del PNIS han cumplido con sus compromisos. Nuestra encuesta corrobora esto plenamente. Me pregunto cuántas de esas pocas hectáreas de menos que se publicitaron recientemente, y que todo el mundo quería reivindicar para sí, correspondan a este esfuerzo de productores agrarios que cuentan con recursos muy modestos e inestables. Creo que mucho.

SEMANA: ¿Qué tan informados están los campesinos sobre el programa?

F.G: Uno podría decir que no conocen la totalidad de sus derechos pero lo entienden razonablemente bien. Máxime si se tiene en cuenta que es una política pública muy compleja. Aquí juega un papel clave la vida asociativa y participativa de las comunidades, que es bastante impresionante. Incluso las tasas de participación electoral resultan ser muy altas (de cerca del 90% para presidencia). Encontramos que de lejos la información del programa le llegaba a los usuarios del programa por la vía de las juntas de acción comunal y otras formas de vida asociativa, pero que en cambio el papel pedagógico del estado parecía haber sido marginal

SEMANA: ¿Han encontrado casos de éxito? ¿Familias campesinas que hayan podido construir un proyecto productivo sostenible y legal?

F.G: La sostenibilidad es aún una pregunta abierta. Cultivadores y funcionarios están haciendo un esfuerzo real. Lo que no queda claro es si hay un cultivo aparte de la coca que sea viable en condiciones de carencia brutal de dotación de bienes públicos, carreteras, acceso a mercados, etc. Vea la carencia masiva incluso de servicios públicos. Por eso el acuerdo de paz formulaba que el programa de sustitución tenía que ir de la mano del desarrollo territorial y de la “reforma rural integral”. Pero eso no ha pasado, ni hay signo alguno de que se quiera implementar.

SEMANA: ¿Qué tan frecuentes son los casos de reincidencia? ¿por qué ocurren? ¿qué está fallando?

F.G: Coincidiendo mucho con lo que establecen otras fuentes, nuestra encuesta encuentra que los porcentajes de reincidencia después de abandonar el cultivo de la coca por fumigación son altísimos. En cambio con este programa las tasas de reincidencia son muy bajas, aunque por supuesto estamos aún en las etapas iniciales.

SEMANA: ¿Qué tan grave es que aún no se haya tramitado la ley de tratamiento penal diferenciado? ¿les preocupa?

F.G: Gravísimo, pues deja en un limbo jurídico a gentes que de absoluta buena fe entraron a un programa promovido por el Estado.

SEMANA: ¿Qué papel tienen las mujeres en las economías cocaleras?

F.G: Parecería que las mujeres han logrado avanzar en esta economía en algunos aspectos claves. Por ejemplo, tienen ya una voz clara en las decisiones sobre la producción; como este es un aspecto de la vida social tan importante, podría irradiar sobre los demás **. Esto toca estudiarlo más y además podría estar sometido a variaciones regionales relativamente importantes; pero la encuesta arroja datos que sugieren esto que le acabo de decir.

SEMANA: ¿Qué lecciones deja la investigación para tener en cuenta a nivel nacional

F.G: Diría que tres cosas. En primer lugar, los encuestados están perfectamente conscientes de que la economía cocalera involucra un trueque brutal: avance social modesto pero tangible (una cultivadora decía: “yo no puedo ser ingrata con la coca”) a cambio de inestabilidad, riesgo y violencia. Esa violencia proviene, naturalmente, del hecho de que sea una economía ilegal, que por lo tanto tenga fuerte presencia de actores ilegales proclives a la violencia. Por estos problemas, los usuarios del programa están dispuestos a incurrir en costos reales para hacer el tránsito hacia economías legales.

Ver: Erradicación voluntaria de cultivosilícitos Sí se puede

Es una importante ventana de oportunidad: para el país y para ellos. Pero se puede cerrar. Y ese es el segundo punto que vale la pena destacar. El país tiene una propuesta interesante, que los cultivadores han acogido masivamente (son cerca de 100 mil usuarios), pagada con impuestos de todos y dinero de la cooperación internacional. La pregunta que se tiene que hacer toda la sociedad es: ¿ese esfuerzo y esa plata se van a ir al caño o no? Y si la respuesta es no, entonces ¿cómo proteger y hacer viable el programa? Hay que construir una conversación nacional sobre esto.

Y en esa conversación –y este es el tercer punto—deberían participar los directamente involucrados. Como en cualquier otra política pública. No se puede hacer política pública sobre la industria sin los industriales, ni política pública sobre el rock sin los rockeros. Aquí es exactamente lo mismo. No se puede hacer política de sustitución ignorando sistemáticamente a los “sustituyentes”. No le temamos a la voz de estos productores. Se trata de colombianos muy, muy parecidos a nosotros en muchos sentidos. El proceso de paz estaba diseñado para poder oír esa voz; y partía de supuestos simples y lógicos, como por ejemplo que el estado necesita con quién poder hablar en los territorios. Además, son las personas que más conocen del problema. Y la encuesta muestra claramente que quieren que el programa funcione. Incluso la minoría de encuestados que se manifiestan decepcionados tiene una demanda simple y creo que muy positiva: le piden al estado que “gobierne y cumpla”. ¿No está mal como consigna, cierto?

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