Capítulo 1 (II)

Estalla el escándalo, pero los negocios continúan (agosto 1994 - agosto 1995)

La respuesta de los gremios a las circunstancias políticas y económicas evolucionó gradualmente. Durante el primer año del gobierno de Samper, entre agosto de 1994 y agosto de 1995, se mantuvo el patrón histórico de consultas y baja confrontación en las relaciones gobierno-gremios. Esto se reflejó en la cooperación de los empresarios durante el primer año de su mandato.

En julio de 1994, por ejemplo, el Consejo Gremial entregó al Presidente electo un extenso documento que contenía las opiniones de los empresarios sobre asuntos como el desarrollo sostenible, la estabilidad macroeconómica, la equidad social, la infraestructura, la paz y la justicia (Consejo Gremial Nacional 1994). Este documento no tenía precedentes, tanto en su intento por dirigirse a todo tipo de frentes potenciales para la acción del Estado, como en su autoría; al menos oficialmente, el texto se basaba en la opinión consensual de los miembros del Consejo Gremial.

El Consejo Gremial participó también en las negociaciones que condujeron al Pacto Social, una de las principales promesas de la campaña de Samper para controlar la inflación, mediante el cual los gremios, los sindicatos y el gobierno se comprometían a mantener el aumento de los precios por debajo del 18 por ciento (Bustamante 1996; España 1997; El Tiempo 1994a). Análogo apoyo habían prestado las principales asociaciones gremiales al Plan de Desarrollo 1994-1998 (El Tiempo 1994b). Llamado el "Salto Social", el plan hacía énfasis en la inversión social para compensar los efectos perjudiciales de la apertura económica, iniciada a comienzos de la década de 1990 bajo el gobierno del presidente César Gaviria.

Al cooperar con el gobierno en estos asuntos, el Consejo Gremial cumplía con el mandato que le dio origen. Inspirado en el modelo mexicano de las relaciones entre el gobierno y las empresas durante las negociaciones del Tratado de Libre Comercio (TLC o Nafta en inglés), el entonces ministro de Desarrollo, Ernesto Samper, había promovido la creación del Consejo Gremial en Colombia en 1991, como una herramienta para facilitar la coordinación entre el gobierno y los empresarios acerca de importantes temas macro-económicos relacionados con la apertura económica (Cepeda y Umaña 1994:93-97, Pretelt de la Vega 1994), así como asuntos relativos a la integración regional-especialmente con la región andina y Centro América-. En resumidas cuentas, su propósito era institucionalizar la consulta entre los gremios y el Estado en torno a temas económicos (Sáenz 1992).

El apoyo gremial a Samper resistió el proceso de certificación de 1995, cuando Colombia a duras penas escapó de la descertificación por parte de los Estados Unidos debido a la presunta insuficiencia de su cooperación en los esfuerzos por impedir las actividades relacionadas con el tráfico de cocaína. Sin embargo, los potenciales efectos indirectos de una descertificación -las sanciones económicas que podría haber impuesto el gobierno de los Estados Unidos a Colombia (New York Times 1996b)- generaron gran preocupación entre los empresarios. Los Estados Unidos son el mayor socio comercial de Colombia, pues reciben casi dos tercios de las exportaciones colombianas (Departamento de Planeación Nacional 1998:140). Basta con un pequeño aumento en las tarifas, para perjudicar una serie de productos. Las sanciones, por ejemplo, podrían estar dirigidas contra el Acuerdo de Preferencias Arancelarias para la Región Andina (Atpa por sus siglas en inglés), que establece que el 15% de las exportaciones colombianas a los Estados Unidos pueden ingresar a dicho país exentas de aranceles hasta el año 2001 (Financial Times 1996b)-. Eliminar esta preferencia sería devastador para los exportadores de flores (quienes en 1996 representaban dos tercios de las exportaciones totales cubiertas por este acuerdo, por una suma aproximada de $280 millones) (Manatt, Phelps y Phillips 1996). Adicionalmente, los derechos de aterrizaje de al menos dos aerolíneas colombianas podían ser cancelados, lo cual afectaría no sólo a las aerolíneas, sino también a aquellos sectores que dependen de ellas para la exportación y distribución de sus productos (flores, café, etc.). Se perjudicaría también con las sanciones al sector financiero, pues las transacciones electrónicas entre los dos países serían suspendidas, obligando a realizar en efectivo todas las operaciones comerciales y financieras en dólares. Esto afectaría a exportadores, importadores e inversionistas por igual (Semana 1996c). Finalmente, este clima habría sido percibido como extremadamente hostil por los inversionistas extranjeros, quienes habrían reconsiderado sus proyectos en Colombia.

Ilustrando el tono todavía cordial de la relación entre empresarios y gobierno, los gremios, en carta de febrero de 1995 al embajador de los Estados Unidos, cabildearon a favor del Presidente y en contra de la descertificación. Cuando Colombia no obtuvo la plena certificación el 1 de marzo, sino una exención justificada en el "interés nacional" de los Estados Unidos (la exención se concede cuando el país en cuestión no ha colaborado plenamente en la lucha contra la droga, pero es del interés nacional de los Estados Unidos seguir otorgándole ayuda y trato comercial preferencial), el Consejo Gremial reconoció el deterioro de las relaciones bilaterales y los efectos negativos de la no certificación sobre la economía colombiana. En particular, en su declaración manifestó preocupación porque el Presidente de los Estados Unidos ejerciera su derecho de imponer sanciones y que los préstamos prometidos al sector productivo pudieran cancelarse. No obstante, la declaración hacía un llamado a la unidad nacional y reiteraba su apoyo al Presidente (El Tiempo 1995h).

El apoyo de los gremios resistió incluso la acumulación de evidencia de corrupción. En julio de 1995, por ejemplo, el director financiero de la campaña de Samper, Santiago Medina, fue arrestado, sindicado de falso testimonio, enriquecimiento ilícito y por haber permitido el ingreso de dineros ilícitos a la campaña "Samper Presidente". En su testimonio sostuvo que Samper no sólo sabía del ingreso de dineros del Cartel de Cali, sino que se había esforzado activamente por conseguirlos. Samper respondió que si había ingresado dinero de la droga a su campaña, esto debió ocurrir "a sus espaldas" (El Tiempo 1995g). Para calmar la opinión pública, pidió una investigación del Congreso sobre su papel en el ingreso de dineros del narcotráfico a su campaña.

La respuesta del Consejo Gremial fue una declaración en la cual pedía calma y prudencia. Manifestaba también su confianza en la capacidad de la Comisión de Acusaciones del Congreso para aclarar las dudas acerca de la responsabilidad personal del Presidente en la financiación de su campaña.

Los gremios cambian gradualmente de posición (agosto 1995 - enero 1996)

Como se mostró en las secciones anteriores, la reacción inicial de los empresarios ante el escándalo de corrupción no estaba dirigida contra el Presidente. No obstante, a medida que las consecuencias del escándalo de corrupción se hicieron evidentes, el Consejo Gremial comenzó a volverse en contra de Samper.

Después de que se divulgó, en agosto de 1995, que los ministros de Defensa y del Interior habían manipulado la evidencia del proceso judicial contra Fernando Botero, antiguo director financiero de la campaña (Consejo Gremial 1995c; El Tiempo 1995f), el Consejo Gremial exigió "la verdad por encima de todo", en una decisión sin precedentes. Si bien no mencionó todavía la responsabilidad del Presidente en la generación del clima de incertidumbre e intranquilidad, la mayor dureza de las palabras del documento mostraban que los empresarios estaban comenzando a reconsiderar su apoyo.

El cambio en el comportamiento del Consejo Gremial no estuvo libre de oscilaciones. Así lo evidenció la reacción al anuncio de una iniciativa presidencial para un Acuerdo Nacional contra la Violencia (Consejo Gremial Nacional 1995b), dirigido a enfrentar el problema de la creciente actividad de la guerrilla y de los paramilitares. Más de 70 ejecutivos de empresas y líderes gremiales firmaron un documento aprobando el acuerdo. El objetivo inmediato del documento era apoyar la iniciativa presidencial. No obstante, el momento en que fue elaborado -sólo dos semanas después de que el Consejo Gremial demandara la verdad-, indicaba que se perfilaba una división entre los empresarios frente al tema de la responsabilidad presidencial.

Los acontecimientos de septiembre de 1995 estremecieron a los empresarios y llevaron a muchos sectores económicos, hasta ahora indiferentes, a asumir una posición más fuerte. El 27 de ese mes fue víctima de un atentado Antonio José Cancino, el abogado del Presidente. Cuando los periodistas le preguntaron si pensaba que la agencia estadounidense responsable de la lucha contra la droga (DEA) había desempeñado un papel en el atentado, el ministro del Interior, Horacio Serpa, respondió "me suena, me suena" (Cañón 1998:267). Con ello, daba a entender que los Estados Unidos formaban parte de una conspiración contra el gobierno colombiano. La reacción a esta declaración por parte del Departamento de Estado de los Estados Unidos fue tajante: "Comentarios de este tipo, especialmente cuando provienen de personas cercanas al Presidente, son extremadamente peligrosos por el ambiente que pueden crear", dijo Nicholas Burns, vocero de esa entidad (Dinero 1995a:40). La advertencia no pasó inadvertida entre los representantes gremiales. Por primera vez el temor de que las relaciones comerciales entre los dos países se vieran afectadas llevó a algunos miembros del Consejo Gremial a considerar la posibilidad de pedir la renuncia del Presidente (El Tiempo 1995d, Semana 1995a).

En respuesta a la acusación de Serpa, el Consejo Gremial pidió, por primera vez, una pronta solución a la crisis política (Consejo Gremial Nacional 1995a). Si bien prevalecía en el comunicado un lenguaje conciliador-como cuando se reiteró el vago deseo de que "brillara la verdad"-, el tono del documento fue más fuerte que el de los anteriores. Llamaba también la atención del Presidente acerca de los graves riesgos que enfrentaban "las exportaciones, la inversión extranjera, el turismo y, en general, las posibilidades de desarrollo y crecimiento." Para el Presidente no pasó inadvertido el cambio de tono y las implicaciones de la exigencia, como resultó evidente en una carta que envió al Consejo Gremial: en ella expresaba su preocupación por "el tono de las recientes declaraciones" y le recordaba que "las relaciones entre los empresarios y el gobierno deberían desarrollarse dentro de un contexto de mutuo respeto" (Samper 1995).

Varios acontecimientos explican el cambio de actitud de los empresarios frente al gobierno de Samper. La sola cantidad y el flujo continuo de nuevas evidencias de vínculos con el cartel de la droga confirmaron los temores de que la corrupción había llegado a las más altas esferas de la campaña. Adicionalmente, una serie de crímenes -como el asesinato de Álvaro Gómez, hijo de un ex presidente y antiguo candidato presidencial- mostró el potencial desestabilizador del escándalo de corrupción y los poderosos, a menudo ocultos, intereses en juego. En lugar de contribuir a la solución del problema, la investigación del Congreso propiciada por el mismo Samper fue recibida con desconfianza, pues la mayoría de los miembros de la Comisión de Acusaciones del Congreso de la República pertenecían al mismo partido político del Presidente.

Entre tanto, un segmento cada vez mayor de la comunidad económica comenzaba a sentir los efectos -reales y potenciales- de una economía en problemas. Varios sectores se vieron especialmente afectados. La actividad comercial comenzó a declinar en 1995. Análogas bajas se dieron en el sector de la construcción, el cual llegó prácticamente a detenerse en 1995 (Dane 1997c). También la producción industrial experimentó una caída debido a las altas tasas de interés y a la baja demanda (Coyuntura Económica 1995a, 1995b). La agricultura, que había experimentado dificultades desde comienzos de la década de 1990, continuó su deterioro.

Sin embargo los empresarios no percibían aún que las dificultades económicas estuviesen vinculadas con la crisis política ocasionada por el narco-escándalo. El informe aparecido en la revista Dinero de noviembre de 1995, presentó las opiniones de más de 25 asociaciones gremiales (Dinero 1995a:40, 1995d). La mayoría de ellas reportaron una disminución en la producción de su sector durante 1995. Por otro lado, casi todas se mostraron escépticas respecto al desempeño del sector para el año siguiente. Pero sólo siete informes sectoriales aludieron a la crisis política en su descripción del contexto interno en 1995. La mayoría de quienes reportaron un retraso en el crecimiento y la contracción económica, responsabilizaron a la apertura económica iniciada a comienzos de la década de 1990 y no a la crisis política cuyo origen fue el escándalo por corrupción.

En palabras de uno de los ejecutivos de las empresas, "un año después [de estallar el escándalo] los indicadores económicos eran buenos; anticipamos lo que habría de venir, pero no podíamos decirlo públicamente porque todavía no había ocurrido nada" (presidente de empresa farmacéutica 1998). "Pensamos que [los problemas] eran transitorios, pues hay ciclos en la construcción", afirmó otro (vicepresidente regional de entidad bancaria 1998). "En realidad le dimos [a Samper] el beneficio de la duda," concedió uno de los presidentes de las asociaciones gremiales (presidente gremio azucarero 1998).

Para fines de 1995, el asunto de si el deterioro económico y la crisis política podrían estar causalmente relacionados se convirtió en motivo de controversia. El debate fue iniciado por el propio Presidente: En su respuesta a las críticas del Consejo Gremial contra su Ministro del Interior, negó la afirmación del Consejo Gremial de que la crisis doméstica podría contribuir eventualmente al deterioro económico. Decir que la economía se vería afectada como consecuencia de los acontecimientos en la arena política era "peligroso", afirmó, y señaló los patrones de crecimiento y producción en Colombia, reconocidos internacionalmente, así como las tasas de crecimiento económico obtenidas durante los primeros meses de 1995. Enfatizó también en los logros de su gobierno en términos de disminuir la inflación y el desempleo. Predijo un aumento de las exportaciones debido a la recuperación del peso y de la agricultura. Finalmente, llamó la atención acerca del incremento en la inversión extranjera en 1995 y al hecho de que las agencias internacionales habían calificado siempre el desempeño económico de Colombia como uno de los mejores dentro del contexto latinoamericano (Samper 1995).

En efecto, hasta 1995 Colombia se encontraba entre las economías más sólidas de la región. Era cierto, también, que la economía había crecido en 1995 y que la inflación había bajado, aun cuando no lo había hecho al ritmo estipulado en el Pacto Social. Finalmente, las agencias internacionales de calificación, como Standard & Poor, Duff & Phelps, y Moody´s, mantuvieron sus buenas calificaciones de la economía colombiana con base en una perspectiva, según la cual esta continuaría creciendo a una tasa anual del 5% o 6% anual. Las afirmaciones de Samper respecto a la reducción del desempleo, sin embargo, eran inexactas, una de las grandes decepciones de su gobierno.

Poco después de la réplica del Presidente, varios representantes del sector económico se reunieron con Samper y, ante la incapacidad de refutar sus argumentos, reconocieron que la economía todavía era estable. Sin embargo afirmaron que la incertidumbre y la falta de confianza, asociadas con la crisis política, afectarían eventualmente las perspectivas de crecimiento económico (El Tiempo 1995c).

En retrospectiva, los dirigentes empresariales y los ejecutivos reconocieron el vínculo entre la política y la economía. Uno de los fundadores de un gremio y antiguo dirigente del mismo se refirió a los años 1994 a 1998 como "una de las peores épocas de la historia" (fundador y antiguo presidente de la Andi 1998). Al aludir a los problemas que afectaron a la economía desde 1994, el vicepresidente de otro gremio dijo, "el país no podía resistir el problema del Presidente, con la pérdida de respetabilidad de la figura presidencial" (vicepresidente gremio de transportadores 1998). "Desde 1994 hay una crisis socioeconómica, recesión, falta de inversión, inestabilidad económica y se redujo la inversión extranjera", fue la opinión de otro alto ejecutivo (miembro de la Organización Ardila Lülle 1998). Complementando esta opinión, el presidente de una firma de corredores de bolsa afirmó, "en los años pasados, los inversionistas vieron el proceso 8.000, la guerrilla, y dijeron, 'esto huele mal.' Han dejado de invertir 'hasta que Colombia arregle su casa'" (miembro del Sindicato Antioqueño 1998).

Estos problemas no habían salido a la superficie en 1995, lo cual puede explicar la tardía respuesta de las asociaciones gremiales a la crisis política y económica y su dificultad para conseguir una respuesta colectiva. Cuando las empresas advirtieron que 1996 sería más duro económicamente, reaccionaron más fuertemente a la crisis política.

Sombrías predicciones en los medios y en artículos académicos contribuyeron a esta toma de conciencia. La revista económica Estrategia, por ejemplo, anticipó una profunda crisis institucional y política y sus efectos sobre las expectativas económicas (Umaña 1995). En su publicación de diciembre, Fedesarrollo predijo: "No hay duda de que la incertidumbre y la pérdida de confianza se encuentran en un nivel preocupante, ni de que el sector industrial y la economía en general pueden ser afectados adversamente por la situación política actual" (Coyuntura Económica 1995b:78).

A su vez, la revista Dinero afirmó que "la crisis política y la falta de coherencia de este gobierno están llevando a la economía al borde de un ataque de nervios" (Dinero 1995a:26). Sin embargo, algunos todavía se mostraban optimistas: un informe especial para Estrategia señalaba que "mientras no haya acciones abiertamente inconstitucionales, esperamos que la economía sólo se verá afectada transitoriamente" (Montenegro 1995).

La creciente incomodidad de los empresarios con Samper fue alimentada por la evidencia de que los Estados Unidos no perdonarían a Colombia en el proceso de certificación anual que se aproximaba. Como parte de una iniciativa renovada de luchar contra las organizaciones ilegales de narcóticos, anunciada en las Naciones Unidas en octubre de 1995 (Estrategia Económica y Financiera 1996:36-38), el gobierno de Clinton emitió una orden ejecutiva para "bloquear los activos y prohibir las transacciones con importantes narcotraficantes" (International Emergency Economic Powers Act (Ieepa), 1995, §1701). Esta orden bloqueó las actividades financieras y comerciales en Estados Unidos a cerca de 80 empresas y personas vinculadas con el Cartel de Cali, enumeradas en un anexo. Por otra parte, la 'lista Clinton', como se conoció coloquialmente esta orden, prohibió a las empresas estadounidenses toda actividad comercial con las empresas señaladas. La orden se basó en la autoridad conferida al Presidente por los Actos de Emergencia Nacional (50 USCS §1601) y de Poderes Económicos de Emergencia Internacional (Ieepa, 50 Uscs §1701), según los cuales el Presidente puede ejercer su autoridad contra "cualquier amenaza inusual y extraordinaria a la seguridad nacional, la política exterior o la economía de los Estados Unidos, originada totalmente o en parte sustancial fuera de los Estados Unidos" (International Emergency Economic Powers Act (Ieepa), 1995, §1701). En otras palabras, el narcotráfico colombiano había sido catalogado como una amenaza para la seguridad nacional de los Estados Unidos, pues se consideraba causa de violencia y corrupción en dicho país (Dinero 1995a:40).

La 'lista Clinton' era específica y selectiva y no tuvo impacto inmediato sobre empresas diferentes de aquellas directamente vinculadas con el Cartel de Cali (Reina 1996:153-179). Pero, con base en el artículo 1702 del mismo título, el gobierno de los Estados Unidos disponía de herramientas para extender su alcance, de manera que podía incluir empresas que tuviesen sólo vínculos indirectos, quizá desconocidos, con narcotraficantes. Este artículo estipulaba que el gobierno de los Estados Unidos podía "investigar, reglamentar o prohibir (i) cualquier transacción en moneda extranjera, (ii) transferencias de crédito o pagos entre, por, mediante o a cualquier institución bancaria, en la medida en que tales transferencias o pagos involucraran algún interés de cualquier país extranjero o de un ciudadano del mismo, y (iii) la importación o exportación de dinero o bonos" (International Emergency Economic Powers Act (Ieepa), 1995, §1702). Los bancos, que sirven de intermediarios y tal vez no se enteran de las fuentes de ingreso de sus clientes, serían los principales objetivos de una extensión semejante. Aplicado plenamente, Ieepa confería a los Estados Unidos el poder de bloquear todas las transacciones financieras de Colombia a los Estados Unidos.

Más que su impacto real, la orden ejecutiva y la 'lista Clinton' advertían la disposición de los Estados Unidos de castigar al gobierno de Samper con medidas de política exterior. A Colombia se le había concedido una exención de seguridad nacional en el proceso de certificación realizado en 1995, pero era poco probable que sucediera lo mismo en 1996, pues se había acumulado evidencia de corrupción rampante en la campaña de Samper y en varios cargos públicos. A pesar de los importantes logros obtenidos por la policía colombiana en la erradicación de cultivos de coca y amapola, de laboratorios, y el arresto de seis capos del cartel de la droga, la corrupción al más alto nivel gubernamental perjudicó la aspiración de Colombia a ser declarada como país socio en la lucha contra la droga.

Enfrentados a la advertencia de la 'lista Clinton' y ante la inminencia de la descertificación, los empresarios colombianos se dieron cuenta de la verdadera amenaza para la economía colombiana: las sanciones. En temerosa anticipación del costo de semejantes medidas, varias asociaciones gremiales y altos ejecutivos de algunas empresas se comprometieron a impedir la descertificación. Dirigidos por los floricultores y los banqueros -los más vulnerables a la imposición de sanciones- adelantaron un intensivo cabildeo en Washington para difundir el mensaje de que las sanciones perjudicarían a la economía colombiana legal y serían, por consiguiente, contraproducentes para los objetivos de la guerra contra el tráfico de drogas.

"Nos reunimos aproximadamente con 600 funcionarios", dijo la presidenta de uno de los gremios involucrados (presidenta gremio floricultor 1999). "[El propósito de las medidas] era dar una dimensión económica al [castigo a Samper]. Se trataba de ampliar el impacto de la descertificación", dijo el presidente de una compañía (presidente de empresa farmacéutica 1998). Afirmar que el activismo de los empresarios equivalía a un Ministerio de Relaciones Exteriores paralelo, como lo sostuvo un presidente gremial, puede ser exagerado. Sin embargo los esfuerzos de cabildeo no tenían precedentes en su alcance e intensidad, a medida que se aproximaba el 1 de marzo, día en que el gobierno de los Estados Unidos anunciaba los resultados del proceso de certificación. Además del lobby internacional, se adoptaron también medidas internas para impedir la descertificación. El sector financiero, al menos en parte inducido por la consternación asociada con la 'lista Clinton', pidió capacitación al Departamento de Estado de los Estados Unidos (Gelbard 1997), y adoptó una serie de medidas de autorregulación para prevenir y restringir el lavado de dinero. "Temíamos que si no mostrábamos esto, seríamos sancionados," dijo el presidente de un banco (presidente de entidad financiera 1998). El proceso de adopción de estas medidas fue costoso en términos de información, controles y verificación (presidente de entidad financiera 1998, y ex presidente del Consejo Gremial y de gremio bancario 1999), "una sanción en sí misma", como lo describió el presidente de una fundación empresarial (presidente de fundación empresarial 1998).

Continúa