Aplazar, aplazar y aplazar

Esta vez el gobierno de Alvaro Uribe decidió "tomársela suave". En el pasado se había caracterizado por trabajar las 24 horas, presentar sus reformas económicas a toda carrera y no dejar nada para después, pero cambió de estilo sorpresivamente. "No nos vamos a lanzar a hacer reformas dramáticas", dijo el ministro de Hacienda, Alberto Carrasquilla, en el Congreso el martes pasado, al tiempo que anunció que todavía no presentaría al Legislativo la reforma que busca eliminar los regímenes pensionales privilegiados. De un momento a otro, se le pasó el afán.

El anuncio de que esperaría hasta el segundo semestre para presentar ese proyecto causó desconcierto. Meses atrás el propio gobierno había convocado unas mesas de trabajo con los principales partidos políticos para discutir las reformas que se llevarían al Congreso en la actual legislatura. En la mesa que se ocupa de temas económicos hubo cierto consenso, precisamente, en torno a la propuesta de eliminar los regímenes privilegiados de pensiones. No debe sorprender que haya sido así, pues la mayor amenaza para la estabilidad económica del país sigue siendo el desequilibrio financiero del sistema pensional. Y buena parte de este hueco, aunque no todo, se origina en los regímenes del sector público.

De hecho, la bomba pensional explica por qué en los últimos años el gobierno ha hecho una reforma tributaria tras otra, sin que ninguna haya bastado para equilibrar las finanzas del Estado. La plata que recauda año tras año siempre se queda corta frente al pago de las mesadas, que crece aceleradamente. Así, mientras en 1998 el gobierno giró 2,7 billones de pesos para el pago de pensiones, en 2000 esta cifra ya superaba los 5 billones, y en 2003 fue de 10,8 billones. Esta última cifra supera, por ejemplo, lo que invirtió el año pasado en educación (9,1 billones). La diferencia es que el dinero para pagar mesadas apenas le llegó a un millón de personas, mientras que la inversión en educación benefició a ocho millones de niños.

Deuda histórica

Hay quienes se preguntan por qué el gobierno gasta tanta plata en pensiones, si se supone que las cotizaciones que hacen los trabajadores a lo largo de su vida laboral deberían bastar para financiar las mesadas una vez jubilados. Precisamente en este punto está el problema de fondo. Ocurre que el sistema pensional colombiano nació desbalanceado desde el punto de vista financiero y, pese a las reformas que se le han hecho, lo sigue estando.

En primer lugar están los regímenes del sector público. Durante mucho tiempo las diferentes empresas y entidades del Estado tuvieron sus propios regímenes de pensiones, por general con condiciones generosas. Hoy en día tienen cientos de miles pensionados a su cargo sin las reservas suficientes para pagar las mesadas. Al gobierno le ha tocado entonces responder, y de ahí que el rubro destinado a pensiones dentro de su presupuesto haya crecido tanto. A esto se suman los beneficios pensionales que muchas empresas públicas han otorgado en sus convenciones colectivas, sin preocuparse mucho por el equilibrio financiero. Se trata de pactos con los trabajadores que no se pueden modificar por ley, y que sólo se podrían cambiar mediante una reforma constitucional.

El asunto, sin embargo, no se limita al sector público. El sistema pensional de quienes trabajan en el sector privado también ha estado financieramente desbalanceado. Los cálculos actuariales que se hicieron en los años 60, cuando se creó el sistema de pensiones del Seguro Social, indicaban que para lograr el equilibrio financiero las cotizaciones de los trabajadores deberían subir gradualmente hasta alcanzar el 22 por ciento del salario en 1993. Llegó ese año y el porcentaje de cotización apenas estaba en 8,5. Se aprobó entonces la ley 100, que lo subió a 13,5 por ciento. Después, en 2002, Alvaro Uribe logró aprobar otra reforma que elevó gradualmente de las cotizaciones hasta alcanzar 15,5 por ciento en 2005, y empezó a aumentar progresivamente el número de semanas requeridas para la pensión. Pero ya era demasiado tarde. Hubo toda una generación de trabajadores que se jubiló sin haber cotizado lo suficiente para financiar sus pensiones, generando así una deuda a cargo de la Nación, que en últimas debe responder por las mesadas.

No había pasado un año desde la aprobación de la última reforma cuando empezó a quedar claro que ésta tampoco era suficiente. Las reservas del Seguro para el pago de mesadas continuaron su agotamiento inexorable. Al 31 de diciembre de 2003 éstas eran de 1,7 billones de pesos. Pero en 2004 el Seguro le tiene que girar 5,2 billones de pesos a sus 550.000 pensionados. Unos 2 billones se pueden financiar con las cotizaciones de los afiliados. ¿De dónde saldrán los 3,2 billones de pesos restantes? Primero, se agotarán este año las reservas que quedaban, y el resto (1,5 billones) lo tendrá que poner el gobierno. El problema será mucho más grave el año entrante, pues ya no habrá más reservas y la totalidad del faltante se tendrá que cubrir por la vía del presupuesto nacional (es decir, de los impuestos).

Las proyecciones hacia el futuro son preocupantes. Aún con las reformas que ya se han hecho, por cada peso de deuda financiera del gobierno (TES, créditos, etc...), tiene cerca de 3 pesos de obligaciones con los jubilados presentes y futuros. De ahí que sea tan pertinente el debate sobre una nueva reforma pensional, no sólo para equilibrar las finanzas públicas sino para aumentar la cobertura del sistema, pues hoy en día apenas uno de cada cuatro colombianos que llegan a la vejez tiene su pensión garantizada.

Muchas cosas se han propuesto al respecto. Incluso la posibilidad de convertir al Seguro en un vehículo de ahorro individual como los fondos privados de pensiones. Propuestas como esta suelen dividir a los políticos, que coinciden en que hay que hacer algo, pero rara vez se ponen de acuerdo en qué hacer. Una de las pocas cosas que genera cierto consenso es la necesidad de cambiar la Constitución para ponerle un límite a las pensiones más altas, racionalizar los beneficios de las convenciones colectivas, e igualar los regímenes del sector público con el del resto de colombianos.

Esta es precisamente la reforma que el gobierno aplazó argumentando que no hay tiempo suficiente para aprobarla en esta legislatura. Los escépticos, sin embargo, señalan que tomaría el mismo tiempo que la aprobación de la reelección presidencial. El gobierno ha decidido privilegiar lo segundo sobre lo primero, aplazando la discusión no sólo del tema pensional, sino de otras reformas económicas importantes, como la reforma fiscal estructural para tapar los huecos del estatuto tributario. Ahora que la economía crece y los capitales extranjeros llegan a chorros no parece un problema que se haya paralizado la agenda económica en el Congreso. Pero cuando se revierta la situación y los capitales se empiecen a ir el gobierno saldrá a hacer a las carreras, y de cualquier manera, las reformas que pudo haber hecho bien y a tiempo, si las hubiera iniciado este semestre.

*Investigador de Fedesarrollo