La consulta popular permite que los ciudadanos intervengan directamente en asuntos que afectan a su comunidad, es la opinión que una determinada autoridad solicita a la ciudadanía sobre un aspecto específico y su resultado es obligatorio. Un ejemplo reciente es la consulta anticorrupción que promovió Claudia López, la cual usó solo como marketing político, ya que muchos de los puntos planteados ya estaban regulados en la ley o podían tramitarse por ley ordinaria sin necesidad de gastar más de 300.000 millones de pesos en dicha votación.
En los últimos años, Colombia ha padecido una verdadera expansión de consultas populares relacionadas con actividades mineras y de hidrocarburos. Entre 1995 y 2016, únicamente se presentaron tres (3) solicitudes de convocatoria a consulta relacionadas con minería, realizándose solo dos: en los municipios de Tauramena (Casanare) en 2013 y Piedras (Tolima) en 2013. Para el año 2017 se realizaron siete consultas populares, todas relacionadas con la exploración, perforación y producción de recursos mineros, en las que se formulaba a los ciudadanos si aprobaban o no la realización de estas actividades.
Ahora bien, es en 2018 donde nos enfrentamos a un aumento desproporcionado; de acuerdo con información de la Registraduría, para ese año se contaban 54 propuestas para convocar consultas populares y en los años subsiguientes el número fue en aumento.
Vemos, entonces, cómo la consulta popular se disparó desde el año 2016 para evitar proyectos que implicaran la exploración, explotación y producción de minería e hidrocarburos. Como consecuencia de lo anterior, no solo se ha visto menguado el desempeño económico del país, sino que se ha creado un clima de incertidumbre para la inversión extranjera en dichos sectores.
En Colombia hemos aprendido, tras varios años de controversias judiciales, que una cosa es permitir que una comunidad decida sobre asuntos propios de su territorio y otra muy diferente es convertir una consulta municipal en un mecanismo para decidir sobre materias cuya competencia, efectos económicos o alcance constitucional exceden ampliamente las fronteras de un municipio.
Pensemos en un proyecto minero, energético, de infraestructura o de otra naturaleza estratégica. Puede estar localizado físicamente en un municipio determinado y sus impactos ambientales pueden sentirse allí. Sus habitantes tienen, por supuesto, un interés legítimo en participar y ser escuchados. Pero eso no significa que las consecuencias económicas y jurídicas del proyecto sean exclusivamente municipales.
En el caso de los recursos naturales no renovables existe, además, una consideración constitucional elemental: el Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, de acuerdo con el artículo 332 de la Carta Política.
Por eso, cuando se discute la posibilidad de prohibir una actividad de exploración o explotación mediante una consulta municipal, debemos preguntarnos quién tiene constitucionalmente la competencia para tomar esa decisión y cuáles son las consecuencias que produce para el resto del país.
Uno de los casos más conocidos fue Cajamarca, Tolima, donde en 2017 se realizó una consulta popular relacionada con actividades mineras. El caso de Cajamarca (Tolima), conocido como la Despensa Agrícola de Colombia, se convirtió el 26 de marzo de 2017 en el hito ambiental más emblemático de la historia del país. Ante la amenaza que representaba el megaproyecto de minería de oro a cielo abierto La Colosa —promovido por AngloGold Ashanti (de origen SudAfricano) con un potencial proyectado de cerca de 29 millones de onzas de oro sobre la cuenca del río Coello—, la ciudadanía acudió a las urnas en una histórica consulta popular municipal. Con una participación de 9.296 votantes, el 97,9 % (6.165 personas) votó por el NO, logrando la suspensión indefinida de las operaciones del gigante minero.
El triunfo de Cajamarca generó un inmediato efecto contagio en decenas de municipios del país que buscaron frenar la minería e hidrocarburos mediante consultas locales. Sin embargo, este caso fue el gran detonante del choque institucional entre la autonomía territorial y la propiedad estatal del subsuelo.
Pero el caso que llevó directamente la discusión a la Corte Constitucional fue el de Cumaral, Meta.
En Cumaral se pretendía consultar a los ciudadanos sobre la posibilidad de realizar actividades de exploración y explotación de hidrocarburos en el municipio. En la Sentencia SU-095 de 2018, la Corte estableció que la decisión sobre la exploración y explotación de los recursos naturales no renovables del subsuelo no podía quedar exclusivamente en manos de las autoridades municipales.
La Corte encontró que la consulta de Cumaral no se limitaba realmente a una decisión sobre el uso del suelo —materia en la que los municipios tienen competencias—, sino que pretendía prohibir actividades relacionadas con la exploración del subsuelo y los recursos naturales no renovables, asunto que involucra competencias del Estado como propietario de esos recursos. En este punto encontramos el centro del debate: la autonomía territorial no equivale a soberanía territorial, siendo esta un poder que corresponde únicamente al Estado colombiano.
Un año después, el debate volvió a aparecer en Fusagasugá, Cundinamarca. El 21 de octubre de 2018, los habitantes del municipio fueron consultados sobre si estaban de acuerdo con que allí se realizaran actividades de exploración, perforación y producción de hidrocarburos, fracking y minería a gran escala. La respuesta fue contundente: de los 39.377 votos válidos, 39.175 fueron por el NO y 202 por el SÍ. La consulta superó el umbral de participación establecido para ese mecanismo. El dato es importante no para cuestionar el sentido del voto de los ciudadanos de Fusagasugá —quienes ejercieron un mecanismo democrático—, sino para entender la magnitud del problema institucional.
En 2019 llegó otra decisión de la Corte particularmente relevante para este debate: la Sentencia C-053 de 2019. En esta providencia, la Corte declaró inexequible el artículo 33 de la Ley 136 de 1994, norma que establecía que cuando proyectos turísticos, mineros o de otro tipo amenazaran con producir cambios significativos en el uso del suelo y transformar las actividades tradicionales de un municipio, debía realizarse una consulta popular.
La Corte señaló que existen proyectos en los que confluyen competencias nacionales y territoriales y que, por esa razón, no pueden quedar comprendidos automáticamente dentro del ámbito de una consulta municipal. Adicionalmente, aclaró que no se puede establecer de manera general la obligación de someterse a consulta popular para todos los proyectos. La importancia de esta decisión es enorme, ya que la Corte no eliminó la participación ciudadana, pero sí la limitó, advirtiendo que el municipio no puede convertirse en una frontera económica.
¿Y quién responde por lo que dejamos de producir? Esta es la pregunta económica que pocas veces aparece en el debate. Cuando una consulta popular impide la realización de un proyecto de gran escala, no desaparecen únicamente las obras o las actividades que estaban previstas; también desaparecen empleos, inversión, impuestos, regalías, contratación de bienes y servicios, infraestructura asociada y oportunidades de desarrollo.
En el caso de los recursos naturales no renovables, además, la Constitución establece un sistema de regalías mediante el cual parte de los recursos derivados de su explotación se distribuyen entre diferentes entidades territoriales y se destinan a múltiples finalidades públicas. Por eso, la discusión no puede plantearse únicamente como si existiera un enfrentamiento entre la comunidad local y la empresa. En muchos casos existe también un tercer actor que desaparece de la discusión: el resto del país.
Esto tampoco significa que todo proyecto deba aprobarse: los proyectos de alto impacto deben cumplir la Constitución y la ley. Deben respetar las normas ambientales, los procedimientos administrativos, los derechos de las comunidades, los mecanismos de participación ciudadana y las competencias de las autoridades territoriales. Una licencia ambiental no puede ser un cheque en blanco y una concesión tampoco.
El otro aspecto a tener en cuenta es la incertidumbre que genera para los inversionistas el cambio constante en las interpretaciones jurídicas sobre este asunto, así como la exposición a una consulta popular que pueda terminar acabando con un proyecto de miles de millones de dólares (o billones de pesos) en solo un día. Lo anterior se refiere a la seguridad jurídica que ofrece un Estado, la cual significa poder confiar en el conjunto de leyes y normas que rigen en un país, sin que puedan cambiarse de forma arbitraria o intempestiva. Esa incertidumbre tiene un costo, ya que los inversionistas no van a aportar cuantiosos recursos a proyectos que son endebles y poco sólidos desde el punto de vista jurídico.
La solución no puede ser eliminar la participación ciudadana, pero tampoco permitir que una consulta municipal se transforme en un mecanismo para decidir unilateralmente sobre materias que constitucionalmente corresponden a la Nación o que producen consecuencias económicas para todos los colombianos. El territorio puede ser municipal, los recursos pueden ser nacionales y las consecuencias económicas pueden ser de todos.