La reciente decisión del Consejo de Estado vuelve a poner sobre la mesa los límites que tienen alcaldías y concejos municipales para incrementar el impuesto predial. Sin embargo, no existe un único porcentaje máximo para todos los inmuebles: el límite depende del origen del aumento, de la situación catastral del predio y de las excepciones previstas en la ley.
El impuesto predial vuelve a estar en el centro de la discusión. La reciente jurisprudencia del Consejo de Estado precisó que los municipios no pueden establecer reglas de incremento o gradualidad que terminen desconociendo los límites fijados por la legislación nacional.
La discusión es especialmente relevante para los propietarios que reciben una factura con aumentos importantes, particularmente en municipios que han adelantado o están adelantando procesos de actualización catastral.
Pero, ¿cuánto puede subir realmente el predial? La respuesta no es un porcentaje único.
El incremento puede tener diferentes causas: una actualización o formación catastral, un cambio en las tarifas aprobadas por el concejo municipal, modificaciones físicas o económicas del inmueble, cambios en su destinación o incluso la incorporación del predio al catastro.
SEMANA dialogó con Esteban Garcia Jimeno, Senior Counsel en Holland & Knight, para explicar cuáles son los límites que existen actualmente, cómo puede un propietario identificar la razón del aumento y qué mecanismos tiene para reclamar si considera que está pagando más de lo permitido.
SEMANA: ¿Existe un porcentaje máximo que determine cuánto puede subir el impuesto predial?
Esteban Garcia Jimeno (E. G. J.): No existe un único límite máximo aplicable a todos los predios. El tope depende de la causa del aumento, de si hubo actualización o formación catastral, de si cambió la tarifa aprobada por el concejo y de si el inmueble tuvo cambios físicos, económicos o de destinación.
Es importante diferenciar el aumento del avalúo catastral de la liquidación del impuesto. El avalúo catastral es determinado por el gestor catastral competente y constituye la base para calcular el impuesto, mientras que la liquidación del predial corresponde al municipio.
Por eso, que un avalúo catastral aumente no significa necesariamente que el impuesto pueda subir en la misma proporción. La liquidación debe respetar los límites legales que correspondan a cada caso.
SEMANA: ¿Cuáles son las principales reglas que deben tener en cuenta los propietarios?
E. G. J.: Hay varios límites que deben analizarse dependiendo del origen del incremento.
Uno de ellos está previsto en el artículo 6 de la Ley 44 de 1990. Cuando entra en aplicación una formación catastral y el impuesto se calcula con base en el nuevo avalúo, el impuesto resultante, como regla general, no puede exceder el doble del monto liquidado por el mismo concepto en el año inmediatamente anterior.
Sin embargo, esta regla tiene excepciones. Entre ellas están los predios incorporados por primera vez al catastro, los terrenos urbanizables no urbanizados o urbanizados no edificados y los lotes cuyo nuevo avalúo se origine en una construcción o edificación realizada en ellos.
Otro límite aparece cuando el aumento proviene de una modificación de las tarifas. El artículo 23 de la Ley 1450 de 2011 establece que, en estos casos, el cobro total del impuesto resultante de las modificaciones tarifarias no puede exceder en 25% el monto liquidado por el mismo concepto en el año inmediatamente anterior, con las excepciones previstas en la propia norma.
Adicionalmente, está la Ley 1995 de 2019, que estableció límites diferenciados. Para predios que hayan sido objeto de actualización catastral y hayan pagado con base en esa actualización, el incremento máximo corresponde al IPC más ocho puntos porcentuales.
Para predios que no hayan sido actualizados, el límite es del 50% del monto liquidado por el mismo concepto el año inmediatamente anterior. Y para viviendas de estratos 1 y 2 con avalúo catastral de hasta 135 salarios mínimos mensuales legales vigentes, el incremento anual no puede superar el 100% del IPC.
Es importante tener presente que estas reglas tienen excepciones y que la Ley 1995 continúa vigente mientras se expide una nueva ley que regule los límites al crecimiento del predial derivado del reajuste del avalúo catastral.
SEMANA: Entonces, ¿un aumento del avalúo catastral no significa que el predial pueda aumentar en la misma proporción?
E. G. J.: Exactamente. Son dos cosas diferentes.
Una actualización catastral puede generar un incremento importante del avalúo y, por esa vía, modificar la base gravable. Pero el impuesto que finalmente cobra el municipio debe someterse a los límites aplicables.
En términos prácticos, el propietario puede encontrarse con un avalúo que aumentó considerablemente, pero eso no significa automáticamente que el impuesto pueda aumentar en el mismo porcentaje.
La finalidad de estos límites es precisamente evitar que el incremento de la base gravable se traduzca, de manera inmediata, en aumentos desproporcionados del impuesto.
SEMANA: ¿Cómo puede saber un propietario por qué le aumentó el predial?
E. G. J.: Lo primero es comparar la factura o liquidación del año actual con la del año anterior y revisar tres elementos: el avalúo catastral, la tarifa aplicada y la clasificación del predio.
También debe verificarse si hubo cambios en el uso o destinación económica, modificaciones en el área del terreno o de la construcción, nuevas edificaciones o incorporación de alguna actividad económica.
La pregunta fundamental es: ¿qué cambió entre una vigencia y otra?
Si el avalúo cambió sustancialmente, habrá que revisar la información catastral. Si cambió la tarifa, habrá que revisar el acuerdo municipal correspondiente. Y si hubo modificaciones físicas o económicas del inmueble, será necesario determinar si esas circunstancias están dentro de las excepciones legales.
SEMANA: ¿Qué puede hacer una persona si considera que el avalúo catastral está equivocado?
E. G. J.: Si el problema está en el avalúo, el propietario debe acudir ante el gestor catastral competente y solicitar la revisión correspondiente.
Antes de hacerlo, es conveniente contar con elementos técnicos que permitan demostrar que el avalúo no corresponde a las características y condiciones reales del inmueble. Entre ellos puede estar un avalúo comercial elaborado bajo los parámetros aplicables.
También es importante revisar si el uso del predio cambió, si se incorporó una actividad comercial o si existen modificaciones en las áreas construidas, porque esos factores pueden explicar una variación en el avalúo y en el impuesto.
La revisión catastral puede solicitarse cuando el propietario considere que el avalúo no corresponde a la realidad física, económica o jurídica del inmueble. La autoridad catastral deberá resolver la solicitud dentro del término establecido por la regulación aplicable.
SEMANA: ¿En qué momento un aumento del predial podría considerarse contrario a la ley?
E. G. J.: Cuando la administración aplica un incremento superior al límite que corresponde al origen real del aumento y no existe una excepción legal que lo justifique.
También puede existir un problema de legalidad cuando un municipio establece mediante una norma local una regla de gradualidad o incremento que permite superar un límite fijado por la legislación nacional.
Precisamente, la reciente decisión del Consejo de Estado es relevante porque reitera que los municipios no pueden utilizar su autonomía tributaria para desconocer los límites establecidos por el legislador.
Los concejos municipales tienen competencia para fijar las tarifas del impuesto predial dentro del marco legal, pero esa competencia no les permite establecer reglas que terminen superando los topes nacionales.
SEMANA: ¿Qué debería revisar primero una persona que considera que le están cobrando de más?
E. G. J.: Primero debe comparar el impuesto efectivamente liquidado el año anterior con el de la nueva vigencia.
Después debe identificar la causa del incremento: avalúo, tarifa, clasificación, destino económico, área, construcción nueva o incorporación al catastro.
También debe establecer si su inmueble pertenece a una categoría con un límite especial o si, por el contrario, está dentro de alguna de las excepciones previstas en la legislación.
Esto es fundamental porque el mismo porcentaje no aplica para todos los inmuebles. Dos propietarios dentro del mismo municipio pueden tener incrementos diferentes y ambos pueden estar ajustados a la ley dependiendo de las características de sus predios.
SEMANA: ¿Qué mecanismos tiene un propietario para reclamar si considera que el cobro supera el límite permitido?
E. G. J.: Como primera medida práctica, puede presentar una solicitud ante la Secretaría de Hacienda municipal o distrital para que explique la liquidación y, si corresponde, proceda a corregirla.
Si la controversia está relacionada con el avalúo catastral, deberá acudir ante la autoridad catastral competente.
Cuando ya existe un acto administrativo tributario susceptible de recursos, el contribuyente puede acudir al recurso de reconsideración. Como regla general, este recurso debe presentarse dentro de los dos meses siguientes a la notificación del acto correspondiente, aunque es importante revisar el acto concreto y las normas territoriales aplicables.
Si el contribuyente ya pagó una suma que considera que no debía pagar o que pagó en exceso, también puede analizar la procedencia de una solicitud de devolución o compensación.
Y si después de agotar la vía administrativa persiste una decisión desfavorable, puede evaluarse acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, teniendo en cuenta los términos y requisitos establecidos para cada caso.
SEMANA: ¿Qué implicaciones tiene la decisión del Consejo de Estado para las alcaldías y concejos municipales?
E. G. J.: La principal implicación es que los límites nacionales no son simples recomendaciones. Las autoridades territoriales deben incorporarlos en sus procesos de liquidación y no pueden establecer mecanismos locales que permitan superarlos.
Esto es especialmente importante para las ciudades que están adelantando procesos de actualización catastral.
La administración debe separar técnicamente el aumento del avalúo del aumento del impuesto. Una actualización catastral puede modificar de manera importante la base gravable, pero la liquidación del predial debe aplicar el límite que corresponda según el tipo de predio, la causa del incremento y las excepciones legales.
En consecuencia, las administraciones deberían contar con mecanismos que permitan identificar automáticamente cuál es el límite aplicable a cada inmueble y evitar que una actualización catastral se traduzca, por sí sola, en un aumento del impuesto superior al permitido.
SEMANA: ¿Cuál sería entonces el mensaje para los propietarios que reciban una factura con un aumento considerable?
E. G. J.: Un aumento alto del predial no necesariamente significa que exista un cobro ilegal. Pero tampoco puede asumirse que todo incremento está justificado simplemente porque aumentó el avalúo catastral.
El propietario debe revisar el avalúo, la tarifa, el uso, el área, la clasificación del predio y el impuesto efectivamente pagado el año anterior. A partir de esa información puede establecer cuál es la causa del aumento y qué límite corresponde.
Si encuentra inconsistencias, debe actuar oportunamente ante la autoridad tributaria o catastral y utilizar los recursos que correspondan.
Para las entidades territoriales, la decisión del Consejo de Estado confirma que existe autonomía tributaria local, pero esta debe ejercerse dentro de los límites establecidos por la legislación nacional. Para los contribuyentes, la clave está en entender que no existe un único porcentaje de aumento permitido: el límite depende de las circunstancias particulares de cada predio y del origen del incremento.