La Reforma Pensional continúa en pie, pero aún tiene asuntos pendientes. Supera ya los dos años desde que fue emitida como ley de la república, introduciendo un esquema de pilares como columna vertebral del sistema de aseguramiento para la vejez, y hasta ahora no ha podido entrar en vigencia.
Luego de la subsanación en la Cámara de Representantes, por el error de procedimiento con el trámite de nueve proposiciones a artículos y la propuesta de uno nuevo, según lo ordenó la Corte Constitucional, le falta todavía un trecho por recorrer y hay una contrarreforma en capilla que fue radicada esta semana en el Congreso de la República.
Los asuntos que regresaron a la Cámara no eran menores. Tocaban la propiedad del ahorro, las reglas de inversión de los fondos, las condiciones para pensionar a las mujeres con hijos, el tratamiento tributario de las pensiones y los beneficios diferenciales a comunidades étnicas y afrodescendientes. Pero los parlamentarios parecieron estar de acuerdo en evitar que se requiriera una conciliación. Para ello, negaban o retiraban las proposiciones que estaban en estudio, de manera que no quedaran diferencias con lo ya aprobado en el Senado dos años atrás.
El escenario en la Corte
Aunque ahora la Corte tendrá que calificar la validez de la nueva discusión legislativa realizada y resolver otros pendientes antes de declarar o no la exequibilidad de la reforma, varios expertos coinciden en que, por lo pronto, la orden se cumplió.
Misael Triana, socio fundador de Abogados Triana, estima que la pensional está cada vez más cerca de iniciar integralmente su vigencia, aunque todo puede pasar, y más aún, porque el alto tribunal ya dejó claro que está dispuesto a hacer las devoluciones que sean necesarias. Eso, sin contar que en los estrados judiciales se ha sabido de más de un centenar de demandas contra la reforma. “Si la Corte no quedara satisfecha, no se reabriría la ley completa, pues el resto del articulado ya superó el examen. Lo que cabría es otra devolución a la Cámara con un nuevo plazo o la declaratoria de inexequibilidad de esas disposiciones puntuales”, afirmó el experto.
Pero con todos los escollos en el camino, la reforma trae el antecedente de ser una ley que ha experimentado todos los embates posibles –normativamente hablando– para que un proyecto se convierta en ley de la república.
Además del accidentado trabajo legislativo que terminó con su expedición y cuyo trámite es objeto de investigación por la Corte Suprema, por posible corrupción, Triana recordó que ahora soporta una solicitud de Colpensiones a la Corte para que se extienda por un año su entrada en vigencia (abril de 2028). Y, como si fuera poco, está pendiente de resolverse definitivamente el incidente de impacto fiscal que promovió el Ministerio de Hacienda y que la Corte admitió el 14 de octubre. Allí se sustenta la falta de recursos en el Presupuesto 2027, con un déficit estimado de 16 billones solo para ese año, para financiar la operación de Colpensiones y los subsidios del pilar solidario, uno de los cuatro que incluye la ley (los otros tres son el semicontributivo, el contributivo y el de ahorro voluntario). No hay que olvidar que el Ministerio de Hacienda ha calculado que con la reforma, el pasivo pensional se elevaría a 126 por ciento del PIB en 2100, desde 84 por ciento ahora.
El exviceministro de Trabajo Iván Jaramillo, quien fue uno de los constructores de la reforma, destacó que esta conserva intacta su estructura, aunque no desconoce que en la sesión de subsanación hubo controversias, en particular, alrededor de medidas como la que ordena el estudio de las expectativas de vida de poblaciones afroindígenas y campesinas.
El tránsito hacia un nuevo modelo pensional busca eliminar la competencia entre Colpensiones y los fondos privados, lo que implicó quitar la posibilidad que tenían los trabajadores de escoger en dónde cotizar, pues ahora la entidad pública recibe las cotizaciones correspondientes a los ingresos de hasta 2,3 salarios mínimos y los aportes superiores a ese tope van al componente de ahorro individual, administrado por una Accai (Administradora del Componente Complementario de Ahorro Individual). Ese esquema, a juicio de Jaramillo, es un avance singular, pues significa que el Estado deja de subsidiar pensiones de hasta 25 salarios mínimos y solo lo hará hasta 2,3 salarios mínimos, en parte, para proteger al ciudadano y evitar que, por algún choque, tenga que dejar de cotizar, llegando así a no completar requisitos y quedar en el aire, lo que lo expondría a tener que necesitar solidaridad del Estado.
Nueva reforma critica el pilar semicontributivo
Pero, ahora, mientras se surtía el trámite solicitado por la Corte en la Cámara, la bancada del partido Centro Democrático radicó una contrarreforma que se sustenta en “la recuperación de la libertad de elegir”, según argumentó el senador Andrés Forero, quien criticó también las limitaciones que se establecen con el pilar semicontributivo.
A cambio, proponen que, en vez de ser una opción obligatoria para quienes llegan a la edad de pensión sin completar las semanas, sea solo una alternativa que la persona puede aceptar o rechazar. Así las cosas, se establecerían tres posibilidades: una mensualidad vitalicia, calculada con base en sus aportes y las reglas previstas en el proyecto; una devolución de saldos, incluidos sus rendimientos; o una indemnización sustitutiva (recibir la devolución de los aportes realizados conforme a las reglas aplicables).
La llamada contrarreforma pensional no busca sustituir la reforma actual, sino introducir modificaciones. Por ejemplo, revive la competencia entre Colpensiones y los fondos privados con el argumento de que un pulso entre aseguradoras sería sano y benéfico para el ahorrador. Pero uno de los puntos en los cuales hay que poner el foco es en la propuesta de derogatoria del fondo de ahorro del pilar contributivo, que es el que, según está previsto, administrará el Banco de la República, con el fin de garantizar la sostenibilidad del componente de prima media a largo plazo y asegurar que los recursos de las cotizaciones tengan la suficiencia necesaria para el reconocimiento de las prestaciones, evitando que la totalidad del dinero se gaste de inmediato en el pago de pensionados actuales.
La contrarreforma tendrá que hacer su trámite en el Congreso de la República, con el precedente de que las modificaciones en materia pensional son temas tan sensibles que demandan grandes capitales políticos y amplias capacidades de negociación. No en vano, Colombia llevaba más de 30 años sin lograr introducir un cambio en materia pensional.
Entre tanto, las decisiones judiciales pendientes siguen teniendo en vilo la entrada en vigencia de la reforma. Las solicitudes de Hacienda y Colpensiones, aunque con argumentos diferentes, coinciden en buscar que la implementación no comience en la fecha inicialmente prevista.
‘Si Colpensiones no se preparó en dos años menos lo hará en uno’
Al respecto, Triana considera que “diferir por un año más la entrada en vigencia de la ley no encuentra, más allá del lamento de Colpensiones, un sustento normativo, ya que la Corte fijó esa fecha en una sentencia que hizo tránsito a cosa juzgada constitucional”. Según el experto, la puesta en marcha de una norma la determina inicialmente el Legislativo y, excepcionalmente, como en este caso, la Corte Constitucional, mas no uno de los destinatarios directos de la ley. Además, agrega el jurista, “resulta baladí el argumento de Colpensiones: si en más de dos años de expedición de la norma no han logrado generar los ajustes requeridos, difícilmente lo lograrán en uno más”.
Por el lado del incidente de impacto fiscal, al menos sí es la herramienta constitucional prevista para que la Corte module o difiera los efectos de sus fallos cuando comprometen la sostenibilidad.
En ese punto, sostiene Triana, “el sistema no tiene recursos para atender las nuevas obligaciones –Hacienda habla de recursos no previstos en el Presupuesto de 2027– y menos para atender el nuevo grupo de participantes (pilar solidario). Tampoco va a disponer de esa financiación en los próximos meses. Pero la falta de previsión presupuestal de un gobierno no puede convertirse en excusa para aplazar indefinidamente derechos que el legislador ya reconoció; si la Corte llegara a acoger el incidente, debería hacerlo de manera parcial y sin postergar la protección de quienes más la necesitan”.
El capítulo de la reforma pensional sigue abierto.