En Colombia, la Ley 1 de 1991 instauró las reglas del juego para los puertos del país. Propende por atraer la inversión privada con el fin de garantizar la competitividad del comercio exterior de la Nación. Dicha ley exige constituir sociedades portuarias públicas y privadas para recibir del Estado la concesión de las playas y zonas de bajamar en las que se asientan los puertos; y en los casos de las sociedades portuarias regionales, también la concesión de la infraestructura. Todo ello durante un plazo predefinido en el tiempo, a cambio de una contraprestación económica.
He estudiado con atención lo sucedido en las dos décadas siguientes a la puesta en marcha de esta ley. Puedo decir que los resultados en términos de reducción de tarifas para la carga han sido muy positivos. También ha sido muy valiosa la inversión para modernizar los puertos. El país es muy competitivo en el sector portuario.
Sin embargo, a pesar de las fortalezas, nuestros puertos no son ajenos al comportamiento de la economía global (tema que desarrolla en profundidad Giovanni Benedetti, en la pag. 90). Enfrentan, de un lado, la llegada de menos carga, y del otro la creación de más sociedades portuarias debido a las exigencias de las empresas navieras.
Los riesgos y la inversión en los puertos son responsabilidad del sector privado y la rentabilidad se deriva de su actividad. Así comienza todo: unos potenciales interesados solicitan una nueva concesión y presentan a la ANI un plan de negocio con una tasa interna de retorno (TIR). Este ejercicio permite evaluar la factibilidad del negocio. La TIR es de incumbencia privada en el caso de los puertos, pero muchas variables que la determinan tienen gran influencia de las políticas públicas y restringen el espacio privado.
De esta manera la inversión de los concesionarios privados en los puertos se vuelve riesgosa. ¿De qué depende la rentabilidad de las concesiones? Básicamente del volumen de carga, las tarifas y los costos, el monto de las inversiones, el plazo de la concesión, el valor de la contraprestación, el entorno competitivo y el costo de capital. Los ingresos de los concesionarios están sujetos al volumen de carga y los niveles tarifarios.
1. Volúmenes de carga
Dependen de los atractivos del puerto, de su ubicación y servicios. Pero también de la dinámica del comercio exterior colombiano y del mercado de transbordo internacional. Cuando cae el ciclo económico global, como sucede ahora, se reduce la carga en los puertos y hay una competencia agresiva en la medida en que la política estatal se incline por otorgar muchas concesiones portuarias, como ha ocurrido. Esta presión reduce fuertemente la rentabilidad de los portuarios.
2. Tarifas de las sociedades portuarias
Las cobija un régimen de ‘libertad tarifaria’ que restringe la adecuación oportuna a las condiciones de oferta y demanda. Estas tarifas son: muellaje, uso de instalaciones, almacenamiento y servicios públicos. Las de operación portuaria son libres.
3. Costos unitarios
La Superintendencia General de Puertos estableció los costos de una sociedad portuaria y determinó cómo utilizar la información. Esta, exigida por las autoridades, permitía un control de costos unitarios. Este control es seguido hoy por la Superintendencia de Puertos y Transporte. Los costos promedio dependen de su carácter fijo o variable. Aunque la escala para los fijos es importante, su efectividad se reduce cuando las navieras tienen fuerte poder de mercado.
4. Inversiones y plazos
Si el plazo de una concesión es de 20 años y es posible renovarla, es alta la probabilidad de lograr grandes cambios en el desarrollo tecnológico, en las características del mercado y en su crecimiento. Es un hecho que las inversiones en equipos revierten al Estado al finalizar la concesión, pero la previsión de que las sociedades portuarias puedan solicitar cambios en su contrato y en el monto de la contraprestación para modificar las inversiones, constituye un obstáculo enorme para que el Estado y los concesionarios mantengan la competitivida en los puertos. Esto genera una enorme incertidumbre para la adecuada gestión de las sociedades portuarias. Sería conveniente que las previsiones legales permitan cambios en los planes de inversión con recursos del inversionista, en condiciones como las actuales, sin modificar otros elementos del contrato como el plazo.
5. La contra-prestación
Esta es la compensación monetaria que el Estado le exige al concesionario por darle el derecho a explotar bienes de su propiedad. Estos recursos se destinan a los municipios ubicados en el área de influencia del puerto, pero, principalmente, a financiar los canales de acceso a este, que son responsabilidad de la nación. En principio, la contraprestación se tasaba de acuerdo a los recursos naturales y a la infraestructura que entregaba el Estado al concesionario. Luego se consideró que esta debería reflejar los ingresos del concesionario y la movilización de carga, incluyendo una doble distorsión: la incertidumbre de las variables del contrato debido a los cambios del ciclo económico global y local, e introduciendo un sesgo antiexportador. El país debe esclarecer estos factores.
6. Entorno competitivo
Durante la vigencia de la Ley 1 las sociedades portuarias han enfrentado periodos de aceleración, auge y recesión. Pero el cambio más significativo es que se ha agudizado el poder de mercado de las navieras frente a los puertos, que es mayor en épocas de desaceleración, y especialmente cuando hay capacidad excedentaria de parte de las empresas navieras. Y, de nuevo, el aumento del número de sociedades portuarias en la Nación es un tema crítico.
7. El costo de capital
El costo depende de varios factores: el riesgo de esta actividad, el costo financiero de los recursos, el riesgo del país, las expectativas de rentabilidad de los socios, la ubicación en condiciones de cada puerto, los cambios en la competitividad y la estabilidad jurídica. Con el tiempo las políticas sobre puertos se han modificado, y hoy muestran más un propósito fiscalista que de incentivo a la competitividad. Pero, especialmente, hay una gran confusión sobre la distribución de tareas y la coordinación entre las autoridades responsables de los puertos.
8. El justo equilibrio
Que los contratos de concesión tengan un equilibrio económico depende de tarifas y costos, volúmenes de carga, periodo de la concesión, monto de las inversiones y la la contraprestación; todos estos factores incidirán en la tasa interna de retorno. Para garantizar la competitividad y sostenibilidad del sector se requiere un nivel razonable de rentabilidad privada. El Estado debe velar para que el país cuente con puertos más eficientes y modernos para enfrentar los retos del comercio mundial.
*Consultor económico y financiero.