El impacto de la Constitución del 91

La Constitución de 1991 buscó fortalecer el Estado, el Gobierno, la sociedad civil y la ciudadanía para responder a las gravísimas amenazas de los grupos armados ilegales y la parálisis institucional. El texto constitucional se acomodaba a las corrientes de pensamiento de la posguerra fría. Así se preparó el camino para el nuevo modelo económico y político que, en un contexto globalizado, entró –con algunos matices– en vigor.

El solo mandato jurídico no era suficiente. Las nuevas reglas de juego contemplaban mecanismos más flexibles de reforma, que les iban a permitir a los cinco presidentes que han gobernado desde entonces introducir modificaciones de mayor o menor calado. Se trata de una Constitución viva, producto de una construcción histórica que sigue su curso. El espíritu del 91 sigue vigente. Ha inspirado casi todas las reformas y encuentra en la Corte Constitucional un guardián iluminado.

El Estado fue fortalecido con instituciones como la independencia de la Junta Directiva del Banco de la República, las comisiones regulatorias, la independencia de los organismos de control, la independencia de poderes estratégicos como el de la televisión o el Consejo Electoral. Estas instituciones generaron el ambiente de confianza que ha favorecido la inversión.

La administración de justicia es otra dimensión esencial del fortalecimiento del Estado. Es un tema controvertido. Aspectos fundamentales como la formación de jueces y abogados, mecanismos disciplinarios y otros no han logrado cabal cumplimiento. Las innovaciones más significativas de la Carta del 91 fueron la Corte Constitucional, cuyo prestigio hace honor a nuestra tradición jurídica; la Fiscalía General de la Nación, que, con asistencia técnica y financiera internacional, ha ido perfeccionando los sistemas de investigación criminal, y el Consejo Superior de la Judicatura, todavía muy controvertido en su concepción y en sus ejecuciones.

El gobierno fue fortalecido en la medida en que se de-sembarazó de tareas que no realizaba bien y así pudo concentrarse en la modernización de la Fuerza Pública y en la formulación y ejecución de políticas públicas de más largo aliento, principalmente en los sectores sociales.

Los derechos fundamentales pasaron a ser realidad. La tutela y las acciones populares facilitaron este proceso. La Corte Constitucional, en sentencias históricas –mínimo vital, derechos sociales, diversidad étnica, derechos de las mujeres, desplazados, salud, etcétera–, le mostró a los ciudadanos que la igualdad de derecho se estaba convirtiendo en una igualdad en los hechos. Paradójicamente, las peores violaciones de los derechos humanos relacionados con la integridad personal han coincidido con la más sofisticada protección a los derechos.

La ambiciosa descentralización no contó con los controles suficientes, y configuraciones político-criminales la trastornaron hasta convertirla en uno de los escenarios más escandalosos de corrupción. Con todo, la elección popular de alcaldes y gobernadores propició en muchos casos gestiones admirables que no siempre han sido sostenibles. Una vez más, la dinámica política desnaturalizó esquemas bondadosos.

Los múltiples mecanismos de participación, la apertura política y los esfuerzos por crear ciudadanía cambiaron radicalmente el escenario político. El bipartidismo cedió el espacio a una pluralidad de fuerzas que, en su momento, hubo que limitar, y a partir de 1991 ha sido imposible crear gobiernos monocolores. Las coaliciones ordenadas constitucionalmente fueron sustituidas por gobiernos multipartidistas. La cohabitación entre diversas familias políticas se hizo rutinaria. La circunscripción nacional, las dos vueltas para la elección presidencial, la vicepresidencia y la financiación política fueron elementos esenciales de la apertura política.

El Congreso ha vivido las peores crisis de su historia –proceso 8.000, parapolítica, yidispolítica y otras–. Cientos de congresistas han sido investigados. Decenas han sido condenados por la Corte Suprema, o por la justicia ordinaria cuando ellos han renunciado a su fuero. La eliminación de la inmunidad parlamentaria ha jugado un papel primordial en la preservación de la institucionalidad del Congreso. Su deslegitimación habría sido insuperable sin los mecanismos que creó la Constitución: fuero ante la Corte Suprema, pérdida de la investidura por el Consejo de Estado y sanción disciplinaria por parte de la Procuraduría.

La sociedad civil ha gozado de un espacio privilegiado en todos los ámbitos y, con ella, los ciudadanos individualmente. Todo este fortalecimiento institucional y esta apertura política sirvieron para consolidar los acuerdos de paz logrados durante la administración Barco y permitieron la desmovilización de miles de miembros de grupos armados ilegales. En síntesis, dejaron sin oxígeno la propuesta de utilizar la violencia como forma de lucha política. Los conflictos sociales y políticos propios de una democracia se canalizaron institucionalmente, y el respeto a la diversidad y a las minorías contribuyó a crear un clima de convivencia.

Cinco presidentes, con orientaciones y estilos muy distintos, han gobernado con estas reglas de juego. Todos han introducido modificaciones. Todos han contado con una gobernabilidad democrática que les ha permitido lidiar con situaciones extremadamente complejas. La legitimidad democrática ha salido fortalecida. El espíritu de la Constitución ha prevalecido, y la confianza en un mejor futuro y en un país que puede lograr la paz y la prosperidad está bien presente.

El proceso constituyente que tuvo lugar durante las administraciones Barco y Gaviria, que ha continuado gracias a la flexibilidad de los mecanismos de reforma, fue acertado y, en lo esencial, los principios fundacionales que inspiraron las nuevas reglas de juego conservan toda su vigencia.
 
Lo que creó

• Circunscripción nacional de senadores
• Segunda vuelta electoral presidencial
• Fiscalía General de la Nación
• Consejo Superior de la Judicatura
• Defensoría del Pueblo
• Contador Nacional
• Mecanismos de participación ciudadana
• Énfasis en derechos y libertades de los individuos
• Los ciudadanos eligen por votación popular a los miembros de juntas administrativas locales y miembros de la Asamblea Nacional Constituyente
• Un año más en el periodo de diputados y concejales
• Régimen de inhabilidades e incompatibilidades para ser congresista
• Aumentó el número de derechos y deberes fundamentales
• Los deberes del ciudadano y de la persona
• La mayoría de edad a los 18 años
 
Lo que eliminó

• El carácter excesivamente presidencialista
• La Procuraduría ya no sería parte de la rama ejecutiva
• La elección de la Contraloría por parte de una Cámara: hoy día lo hace el Congreso en pleno
• El nombramiento presidencial de los gobernadores: a partir de 1991 son elegidos por voto popular y su periodo es de tres años
• Suplencias en el Congreso
 
Las reformas
 
Desde su creación, la Constitución de 1991 ha sido modificada 27 veces. Los cambios no siempre fueron acertados, y algunos tuvieron efectos nefastos. Estos son los más significativos.
 
1993
Barranquilla se convierte en Distrito Especial, Industrial y Portuario.
Se restablecen las suplencias en las corporaciones públicas.

1995
Se acuerda que los tribunales militares estén conformados por militares activos o retirados.

1997
Se aprueba la extradición.

2000
Santafé de Bogotá D.C pasa a llamarse Bogotá D.C.
El deporte y la recreación entran a hacer parte del gasto público social.

2001
Colombia reconoce la jurisdicción de la Corte Penal Internacional. Se incluye un artículo al respecto.

2002
Los periodos de gobernadores, alcaldes, concejales, ediles y diputados se ampliaron a cuatro años.
Las funciones de la Fiscalía se reforman por el sistema penal acusatorio oral.

2003
Una gran reforma política genera cambios en el ámbito electoral. Se crean las listas únicas, el voto preferente y la cifra repartidora. Se prohibió la doble militancia. Además, se establece que el Congreso y el Consejo de Estado escogerían a los miembros del Consejo Nacional Electoral.

2004
Se establece que quienes hayan cometido delitos contra el patrimonio del Estado pierden los derechos políticos.
Se aprueba la reelección presidencial inmediata.

2005
Se decide una reforma al régimen pensional más incluyente.
Cada circunscripción territorial tendrá dos representantes, más uno por cada 365 mil habitantes o fracción mayor de 182.500 que tengan en exceso sobre los primeros 365.000.

2007
Buenaventura y Tumaco pasan a ser Distritos Especiales, Industriales, Portuarios, Biodiversos y Ecoturísticos. Cúcuta, Popayán y Tunja también fueron designados como Distritos.

2009
Los partidos son obligados a exigir disciplina y transparencia a sus integrantes, así como a pedirles cuentas. Esta reforma fue aprobada tras la crisis de la parapolítica.
 
* Exministro. Profesor de la Universidad de los Andes