Las 50 leyes y normas que se deben tramitar para aterrizar la paz

Mientras el país político espera en vilo una decisión de la Corte Constitucional sobre el fast track, en las oficinas del gobierno se cocinan a fuego medio cerca de 50 leyes que tendrá que tramitar el Congreso durante un año. Casi ninguna está totalmente lista, y ninguna ha sido aprobada por la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación de la implementación del Acuerdo Final, en la que participan las Farc, en cabeza de Iván Márquez. Es decir, si la corte le diera la bendición al acto legislativo en los próximos días, en la práctica solo se podría presentar este año una ley, la de amnistía, y eso saltando matones.

Desde hace seis meses, la Oficina del Alto Comisionado para la Paz tiene una estrategia de alistamiento para la implementación del acuerdo de paz. La persona a cargo es Elena Ambrosi, mano derecha de Sergio Jaramillo. La prioridad en esta estrategia es redactar las normas y leyes necesarias, de acuerdo con las prioridades que trazó el propio acuerdo. Dependiendo del tema, participan los ministerios y entidades del gobierno correspondientes. Cuando la Oficina del Alto Comisionado tiene listos los borradores, los discuten con los ministros y el secretario general de la Presidencia, Luis Guillermo Vélez. Y Cristina Pardo, jefa jurídica de la Casa de Nariño, hace la última revisión por parte del gobierno.

Hasta ahora los borradores son reservados para evitar que se abra un debate prematuro sobre los contenidos, y porque no se consideran oficiales hasta que no los revise la Comisión de Seguimiento, con las Farc a bordo, para determinar que los artículos de cada ley sean fieles a lo pactado en La Habana.

Si el fast track entrara en vigencia hoy, solo podría radicarse en el Congreso la Ley de Amnistía, pues hace varios meses la redactaron a cuatro manos el exministro de Justicia Yesid Reyes y el asesor jurídico de las Farc, Enrique Santiago. Dicha ley es de público conocimiento porque hace parte de los anexos del acuerdo final. Su trámite es urgente, pues de ella depende que las Farc entren por fin a las zonas veredales donde se hará el proceso de dejación de armas. Sin embargo, hay otro problema: según el acuerdo, debe tramitarse simultáneamente con otras tres iniciativas. Una, el acto legislativo que establece la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP). Dos, el acto legislativo que incluye un artículo transitorio en el que queda claro que el acuerdo final será el parámetro de interpretación para las normas y leyes. Tres, la ley o acto legislativo que crea la unidad para la investigación y desmantelamiento de las estructuras criminales y sucesoras de los paramilitares.

Respecto al primero, varias entidades del gobierno han participado en el diseño de estos contenidos, y ya hay un borrador. Han participado Natalia Arboleda por la Oficina del Alto Comisionado, el ministro de Justicia, el de Defensa, entre otros. La novedad es que el acto legislativo no solo crea la JEP, sino de una vez todo el sistema integral de justicia transicional, incluyendo la comisión de la verdad y la unidad de búsqueda de personas desaparecidas. El viernes pasado le enviaron este borrador a las cortes y ya está en poder de las Farc. Si estos hacen pronto sus comentarios, y no implican grandes discusiones, la oficina de Cristina Pardo en Presidencia haría los ajustes para que sea finalmente aprobada en la Comisión de Seguimiento. Cuánto tiempo tomará toda esta vuelta es un gran interrogante, pues este es el tema más delicado, controvertido y de mayor envergadura técnica en todo el acuerdo.

Solo una vez tenga la bendición de las Farc se podría radicar en el Congreso. Es decir, los tiempos no dan para que todo ello ocurra antes que termine el año. El problema es que este acto legislativo obligatoriamente se debe discutir en el Congreso al tiempo que la Ley de Amnistía, pues son interdependientes. Lo mismo ocurre con el acto que crea el artículo transitorio referido atrás. Ahora, respecto a la ley que crea la unidad de lucha contra las estructuras criminales no hay claridad en el gobierno y este parece ser un proyecto huérfano, muy a pesar de que en el acuerdo de paz dice claramente que es prioritario. Por lo demás, el fiscal Néstor Humberto Martínez anunció la creación de una unidad para este mismo fin, pero sin mencionar la ley.

Consulta y redacción

El panorama pinta mejor en el terreno de las reformas políticas. Lo de mostrar es el trabajo del grupo conformado de común acuerdo en La Habana para redactar los principios básicos de lo que sería un estatuto de la oposición. Desde abril, han hecho más de 15 reuniones entre delegados de partidos y movimientos políticos con personería jurídica, y con presencia de dos voceros de las Farc: el profesor Sergio de Zubiría y el abogado Pablo Cruz. Con base en los consensos alcanzados, está redactando un texto para presentarle al gobierno a efectos de que este redacte el estatuto. Han liderado este grupo el ministro Juan Fernando Cristo y su viceministro Guillermo Rivera, con apoyo de la Oficina del Alto Comisionado en cabeza de Mario Puerta. Todos destacan la participación activa y entusiasta de los partidos pequeños, pero también cierta apatía de los grandes. De otro lado, mientras Cambio Radical ha sido muy activo, Centro Democrático jamás ha asistido a pesar de que siempre lo invitan.

La ruta seguida para el estatuto de la oposición ha sido ejemplar pues se ha discutido ampliamente con los implicados. Un diálogo crucial para implementar un acuerdo que ha sido duramente golpeado en su legitimidad por el rechazo en el plebiscito.

Con una metodología similar se viene trabajando el documento que dará pie a la reforma al sistema electoral. Como quedó pactado, lo redactarán siete expertos elegidos por el Centro Carter, el Instituto Holandés para la Democracia y las Facultades de Ciencia Política de la Universidad de los Andes y la Nacional. Después de estudiar más de 80 hojas de vida, ya están seleccionados los expertos, entre quienes se encuentran Elizabeth Ungar, el magistrado del Consejo Nacional Electoral Armando Novoa, el magistrado Alberto Yepes del Consejo de Estado y el profesor Juan Carlos Rodríguez-Raga, entre otros.

De otro lado, según el ministro Juan Fernando Cristo, ya está listo el proyecto de ley que crea el partido de las Farc. Sin embargo, hay pendientes varios actos legislativos de cara a la apertura democrática: el que crea las 16 circunscripciones especiales de paz, cuyo mapa debe definir la Comisión de Seguimiento antes de la redacción del proyecto. Y el que modifica los umbrales.

Las que dan más espera

El otro gran paquete de leyes tiene que ver con lo agrario y allí se viene haciendo un trabajo encabezado por el ministro Aurelio Iragorri. Participan activamente el jefe de la Agencia Nacional de Tierras, Miguel Samper, quien tendrá a su cargo el Fondo de Tierras; la directora de la Agencia Nacional para el Territorio, Mariana Escobar, quien dirigirá los 17 Planes de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial; y Juan Lucas Restrepo, gerente de Corpoica, quien lidera los contenidos de invocación y asistencia técnica. Pero todavía no hay proyectos listos para presentarle al Congreso en materia de tierras, dado que este tema da mayor espera y no está en el paquete de los que entran primero.

Hay que recordar, sin embargo, que en La Habana se definió que tres expertos elegidos por las partes deben proponer cómo se hará el tema de formalización de tierras y la asignación de las que entregue el fondo. La diferencia entre los asuntos de tierras y los de justicia es que mientras en esta última todo es nuevo, en lo agrario ya Colombia tiene avances, como las recomendaciones hechas por la Misión Rural. Es decir, para desarrollar el punto agrario, lo técnico no tiene mayores discusiones porque los problemas, así como las soluciones, tienen amplio consenso. El problema es que en este sector se mueven muchos intereses y, por tanto, se requiere un mayor diálogo político con diferentes sectores para que las leyes no entren en reversa.

El anterior es el panorama legislativo de la primera parte de la implementación. El gobierno debe dictar decenas de decretos para que las instituciones empiecen a funcionar, y ya ha expedido por lo menos el que crea la Comisión de Seguimiento y el que crea las zonas veredales. Aun no emite el que crea el Consejo Nacional de Reincorporación, que, a propósito, encabezará, por parte del gobierno, la ministra de Trabajo, Clara López.

Sin embargo, el gobierno no debe olvidar que el plebiscito del 2 de octubre cambió la realidad política de la implementación. Como ha señalado Rodrigo Uprimny, esta es al mismo tiempo una oportunidad de refrendar los contenidos específicos y de expiar fantasmas, no solo en el Congreso, sino de cara a la sociedad civil.