Uno de los ejes estratégicos del Gobierno Petro ha sido el desarrollo de la economía popular. Es decir, como se define en un documento del Sena, los oficios y ocupaciones mercantiles (producción, distribución y comercialización de bienes y servicios) y no mercantiles (domésticas o comunitarias), desarrolladas por unidades económicas de baja escala (personales, familiares, micronegocios o microempresas), en cualquier sector económico.
De acuerdo con el concepto, estas actividades generan valor social y económico, y sus actores pueden realizarlas de manera individual, en unidades económicas u organizados de manera asociativa.
En el pasado mes de diciembre, el Gobierno expidió un decreto que, como afirmó el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, permite integrar a la economía popular, una de las políticas centrales del Gobierno Petro, al régimen de zonas francas.
La medida incluye dos transformaciones: una, la creación de las Zonas Francas Permanentes Especiales de Economía Popular, para que las unidades productivas de la economía popular accedan a condiciones tributarias, logísticas y productivas. “Esta nueva categoría democratiza la política industrial, cierra brechas históricas y les ofrece a estas unidades productivas la posibilidad de crecer, diversificar sus actividades y participar plenamente en la economía formal”, señaló en su momento el ministerio.
La segunda se da en las zonas francas del régimen general, donde operan los usuarios industriales y comerciales. El decreto establece que estas zonas deberán vincular unidades productivas de la economía popular como proveedoras de bienes y servicios, creando encadenamientos productivos que fortalezcan la industria instalada, impulsen capacidades locales y extiendan los beneficios del régimen franco a la base productiva del país.
El Decreto 1317 de 2025 permite a los inversionistas replantear sus modelos en las zonas francas colombianas. Para algunos expertos, no es solo una reforma administrativa, sino un cambio en el ADN del régimen que, buscando democratizar el capital, impone desafíos críticos de compliance.
“La competitividad de un país no se decreta; se construye sobre cimientos de seguridad jurídica. Reducir los umbrales de inversión es una invitación, pero mantener el estándar de ‘Big Industry’ en el cumplimiento es la verdadera prueba de fuego”, dice María Paula Sánchez Niño, socia de Aduanas y Comercio Exterior de la firma Posse Herrera Ruiz.
El decreto modifica al Decreto 2147 de 2016, introduciendo umbrales de inversión de apenas 6.024 UVT (unos 315,5 millones de pesos para 2026) y metas de solo siete empleos directos para las nuevas Zonas Francas Permanentes Especiales (ZFPE) de economía popular.
El cambio ha sido calificado por algunos como “drástico” frente a las zonas francas permanentes tradicionales, dado que para ellas se exigen cerca de 43 millones de dólares en bienes o entre 3 y 27,5 millones de dólares en servicios. Aunque esta flexibilización busca integrar a sectores de baja escala, mantiene obligaciones estrictas: reportes anuales antes del 31 de marzo y una cuota obligatoria del 5% de empleo para personal de economía popular sin formación técnica.
De hecho, se han anticipado riesgos frente a la realidad operativa y la eventualidad de que se repitan fracasos como los que se dieron en las zonas de inversión reducida (en el gobierno Santos) si no cierra la brecha entre baja inversión y altos costos fijos. Con gastos en usuario operador, cerramientos y software de inventarios, una inversión de 315 millones de pesos podría agotarse en administración en tres años.
“Una inversión mínima de 315 millones de pesos podría ser consumida por el gasto administrativo y de cumplimiento de una zona franca en menos de tres años. Sin escala, la inclusión corre el riesgo de convertirse en una utopía financiera”, agrega Sánchez, de Posse Herrera Ruiz.
Además, no es clara la definición de “economía popular”, lo que obligaría a las empresas a realizar un test de idoneidad para mitigar riesgos de incumplimiento.
¿Cómo enfrentar esta situación? La solución para evitar que la reforma sea solo una buena intención es la asociatividad capitalizada. Los inversionistas consolidados deben actuar como catalizadores mediante joint ventures o cuentas en participación, integrando a pequeños actores sin sacrificar el rigor técnico ni aduanero.
“El gran capital debe actuar como un catalizador. El modelo ganador no es el pequeño productor aislado, sino la asociatividad capitalizada donde el inversionista garantiza el blindaje jurídico y la economía popular provee el capital humano”, advierte Sánchez.
Y agrega: “No confundamos una barrera de entrada reducida con un perfil de riesgo menor. En el régimen franco, el costo del cumplimiento sigue siendo de talla mundial”.