La llegada del nuevo Gobierno abre la discusión sobre cómo poner en marcha proyectos de infraestructura que han avanzado con dificultades, cómo atraer capital privado y cómo preservar las reglas ambientales, sociales y contractuales que dan seguridad jurídica a inversiones de largo plazo. La agenda pasa por modernizar el modelo de alianzas público-privadas (APP), mejorar la estructuración, hacer más predecibles las consultas previas y los trámites en materia ambiental y corregir la gestión contractual.
Carlos Umaña y Mario Forero, socios de Brigard Urrutia, consideran que el primer imperativo es recuperar la confianza de los inversionistas en la seguridad jurídica. Para esto, señalan que el Estado debe cumplir las obligaciones contractuales vigentes, respetar las reglas de tarifas de peajes, honrar sus compromisos de pago, ejecutar los presupuestos asignados y adoptar las decisiones pendientes sobre proyectos en ejecución.
Por su lado, Jorge Di Terlizzi, socio de Philippi Prietocarrizosa Ferrero Du & Uría (PPU), plantea que el país no necesita construir un modelo desde cero. La ANI ya cuenta con metodologías y documentación desarrolladas durante los programas 4G y 5G, respaldadas por la banca comercial, multilateral e inversionistas privados. “El nuevo Gobierno no tiene que ‘inventarse la rueda’”, sostiene.
Junto con la reactivación aparece otro frente: el inventario de reclamaciones contra la Nación. Di Terlizzi señala que muchas controversias ya cuentan con precedentes judiciales o arbitrales que permiten anticipar sus resultados, por lo que el Estado podría depurar parte del inventario sin esperar a nuevos tribunales o condenas.
Su diagnóstico sobre la ANI es crítico. Según las cifras que aporta, la entidad pasó de nueve procesos arbitrales en el tercer trimestre de 2022, con pretensiones por 1,8 billones de pesos, a 30 actualmente, por más de 5,4 billones. Para el abogado, esto evidencia problemas en la gestión contractual.
Señala que entre 2015 y 2025 se produjeron más de un centenar de decisiones de amigables componedores y laudos arbitrales sobre asuntos recurrentes de los contratos de APP. Sistematizarlas y hacer que la gestión contractual de la ANI las tenga en cuenta, sostiene, sería una medida de alto impacto y bajo costo fiscal para reducir la litigiosidad.
La preocupación por los contratos de largo plazo también aparece en el análisis de Adriana Espinosa, socia de Garrigues. A su juicio, los principales conflictos entre la ANI y los concesionarios se relacionan con el alcance de las obligaciones, la valoración de riesgos, los eventos eximentes de responsabilidad y los asuntos ambientales y sociales.
Por eso considera fundamental que la estructuración determine con mayor precisión qué debe hacer cada concesionario y cómo se distribuyen los riesgos. Como referencia positiva, menciona el sistema de bandas para riesgos prediales, ambientales y de redes utilizado en las concesiones de cuarta generación. Al establecer un monto máximo de exposición, explica, los concesionarios pueden estimar mejor sus obligaciones y se reducen las controversias.
Otro asunto que requiere cambios son los eventos eximentes de responsabilidad. Las discusiones sobre su procedencia pueden prolongar las decisiones y la compensación por la mayor permanencia en obra puede resultar insuficiente cuando estos eventos desplazan los cronogramas.
La estabilidad de las reglas y la seguridad jurídica aparecen como una preocupación transversal. Espinosa considera fundamental no alterar las condiciones pactadas al suscribir los contratos y que tanto la ANI como los concesionarios tengan voluntad para resolver directamente sus diferencias.
Sobre la remuneración, advierte del impacto de cuestionar instrumentos como las tarifas de peajes y las vigencias futuras. Propone proteger las condiciones acordadas y desarrollar mecanismos alternativos que ofrezcan seguridad a inversionistas y financiadores.
Consultas previas
La consulta previa es uno de los principales puntos de la agenda jurídica del sector. Para los abogados de Brigard Urrutia, la ausencia de una ley estatutaria ha generado incertidumbre sobre requisitos, tiempos, alcance y actividades que deben someterse a este mecanismo. Consideran necesario un régimen que garantice los derechos de las comunidades, pero que evite que la consulta se convierta en un poder de veto y que los procesos se prolonguen indefinidamente.
Cristina Vásquez, socia de Posse Herrera Ruiz, coincide en que existe una deuda pendiente con la expedición de una ley estatutaria. Su propuesta incluye establecer plazos máximos para las etapas del proceso, mecanismos de cierre aun cuando no exista acuerdo, criterios objetivos de compensación y un registro unificado de comunidades.
También plantea fortalecer la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa con mayor autonomía, presupuesto y personal técnico. Mientras se expide la ley, considera que la jurisprudencia debería precisar qué constituye una “afectación directa”.
Para María Aponte, de Holland & Knight, el objetivo también debe ser dotar la consulta previa de un marco más claro y estable, con reglas uniformes sobre etapas, alcance y tiempos, sin afectar el derecho de las comunidades a participar efectivamente en las decisiones que las impactan.
En tanto, Di Terlizzi introduce una aproximación distinta: considera que una regulación ex ante de la consulta previa difícilmente daría frutos en un cuatrienio y propone concentrarse también en las herramientas contractuales existentes para enfrentar los riesgos sociales y ambientales cuando estos se materializan, mediante ajustes de plazo, restablecimiento de las condiciones económicas del contrato y mecanismos de solución de controversias.
Licencias ambientales
Otro de los grandes temas es el licenciamiento ambiental. Los planteamientos apuntan a acelerar los trámites sin desmejorar las garantías ambientales.
Vásquez plantea evaluar un régimen diferenciado para determinados proyectos de infraestructura que, por sus características técnicas y de localización, tengan menores impactos ambientales. Ese esquema podría incluir términos de evaluación más cortos y permitir, cuando corresponda, adelantar simultáneamente la consulta previa y la evaluación ambiental.
De otra parte, Aponte propone un modelo basado en criterios técnicos, digitalización y diferenciación de riesgos. Entre sus prioridades están fortalecer técnica y presupuestalmente a la Anla, racionalizar los trámites y ampliar la evaluación diferenciada para proyectos de menor complejidad o impacto.
Iván Páez, de PPU, pone sobre la mesa utilizar nuevas tecnologías para la presentación, evaluación y decisión sobre los estudios de impacto ambiental; actualizar y unificar los términos de referencia para evitar solicitudes de información no contemplada en ellos, y modificar el procedimiento para acotar los tiempos de evaluación y decisión, estableciendo un efecto jurídico cuando esos términos no se cumplan.
Los socios de Brigard Urrutia agregan que es clave coordinar y agilizar los trámites de sustracción definitiva de reservas forestales con los de obtención de licencias ambientales.
Vásquez resume el enfoque ambiental así: “Planificar mejor y no desregular es la ruta jurídicamente sostenible”.
La agenda jurídica también incluye modificaciones al régimen de APP. Vásquez considera que la Ley 1508 de 2012 requiere ajustes tras más de una década de vigencia. Entre las propuestas están permitir prórrogas para nuevas inversiones por encima de los 30 años con autorización del Conpes, elevar los límites de adiciones y prórrogas y precisar el tratamiento de los recursos del Fondo de Contingencias.
La abogada de Garrigues plantea priorizar las iniciativas privadas sin recursos públicos y permitir ampliar el plazo de las concesiones cuando sea necesario compensar riesgos que el Estado se haya reservado. También propone ampliar el límite para adicionar contratos.
Brigard Urrutia pone el foco en el espacio fiscal del Estado y plantea fomentar mecanismos de participación privada, como las APP de iniciativa privada.
Vásquez añade dos frentes: ampliar obras por impuestos a municipios con brechas de infraestructura que no están clasificados como PDET o Zomac y ejecutar proyectos aeroportuarios regionales estratégicos, con inversiones por 6,54 billones de pesos entre 2026 y 2035.
También llama la atención sobre el futuro de las concesiones portuarias. Sostiene que el 85 por ciento de los 91 contratos vigentes se habrán vencido para 2040. Plantea resolver la “cola de la concesión” con mecanismos que incentiven inversiones durante la etapa final y permitan reconocer el valor residual de inversiones no amortizadas.
Los abogados de Brigard Urrutia consideran que una estructuración rigurosa y una distribución adecuada de los riesgos pueden reducir los litigios. Espinosa coincide en precisar las obligaciones y asignar los riesgos según la capacidad de cada parte para gestionarlos.
Vásquez y Espinosa también plantean fortalecer mecanismos intermedios de solución de controversias. Paneles técnicos, comités de controversias y amigables composiciones pueden permitir que diferencias técnicas o contractuales se resuelvan antes de llegar al arbitraje.
Di Terlizzi, de PPU, considera que muchos problemas ya tienen respuestas en precedentes arbitrales existentes y que la gestión contractual debe ser más consistente con esas decisiones.
El desafío jurídico es lograr reglas claras y estables, gestionar adecuadamente los riesgos y resolver controversias antes del litigio. Para Umaña y Forero, el objetivo transversal es recuperar la confianza en la seguridad jurídica: que el Estado cumpla lo pactado, tome decisiones oportunamente y mantenga reglas previsibles.
“Los riesgos ambientales, geológicos, prediales, sociales y financieros seguirán presentándose. El problema, entonces, no radica en el diseño de la política pública de riesgos, sino en su aplicación”, concluye Di Terlizzi.