Y sin mermelada, ¿cómo gobernará Iván Duque?

Por estos días en Colombia todo el mundo habla de mermelada. Una de las principales promesas de campaña del presidente Iván Duque fue la de acabarla por completo. Para muchos observadores, el gobierno, empeñado en cumplir esa promesa, está asumiendo el riesgo de no tener la gobernabilidad necesaria para sacar adelante sus proyectos.

No es totalmente clara la definición de mermelada. El entonces ministro de Hacienda, Juan Carlos Echeverry, inventó el término cuando, para explicar cómo iba a mejorar la distribución de las regalías, dijo en sentido figurado que había que repartir mejor la mermelada para que no quedara solamente en un parte de la tostada. Pero esa descripción no tiene nada que ver con la interpretación que le dieron posteriormente. Mermelada hoy es una versión más sofisticada de lo que antes se llamaba clientelismo. Para muchos se trata de un soborno al Congreso al detal, en el cual se ofrecen puestos, contratos y partidas presupuestales a los congresistas a cambio de su apoyo al Ejecutivo.

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Todos los gobiernos, en mayor o menor grado, han recurrido a este sistema. Durante muchos años se limitaba a los puestos públicos. Este aspecto burocrático ha desempeñado un papel clave en la historia de Colombia. De hecho, buena parte de la violencia partidista de los años cincuenta se produjo más por puestos que por diferencias ideológicas. Ese problema se solucionó con el Frente Nacional, que básicamente fue un pacto burocrático. Para que no se dieran bala los liberales y los conservadores, repartieron la nómina por mitad hasta 1978. Cuando se acabó el Frente Nacional, la piñata burocrática tuvo que ser manejada al detal y, eventualmente, por computador. En la Casa de Nariño se tenía el listado de lo que se le otorgaba a cada congresista para mantenerlo alineado.

En 1968 nacieron los auxilios parlamentarios, partidas presupuestales entregadas a los congresistas para que las invirtieran en obras en sus regiones. Esa modalidad se convirtió en una fuente de corrupción y la eliminó la Carta Política de 1991. Juan Manuel Santos la revivió como ministro de Hacienda de Andrés Pastrana con el nombre de cupos indicativos. En teoría, se trataba también de partidas para las regiones, pero con mecanismos de control para evitar que se las robaran. Esa fórmula tampoco funcionó, pues por medio de contratos triangulados, buena parte de esa plata terminaba en los bolsillos de los parlamentarios.

A pesar de esas deficiencias, con una combinación de puestos y partidas presupuestales, todos los gobiernos han logrado hasta ahora someter el Congreso a la voluntad del Ejecutivo. Eso acababa con el principio de la separación de poderes, pero permitía que los presidentes tuvieran las mayorías necesarias para que sus iniciativas fueran aprobadas.

Iván Duque decidió cambiar eso con la bandera “cero mermelada”. A los congresistas, acostumbrados a puestos para su clientela o a una partida presupuestal para su región, les está ofreciendo construir una nueva Colombia. Ese es un mensaje muy bien recibido en toda la opinión, menos en el Congreso. En el Capitolio, la transición del viejo país al nuevo ha sido objeto de bastante escepticismo y de comentarios sobre la ingenuidad del gobierno. Como no han transcurrido todavía dos meses de la administración Duque, la inconformidad aún no se expresa abiertamente. Pero ahí está.

Pero tampoco está garantizada la gobernabilidad de Iván Duque. Se le ha criticado que eliminar la mermelada es una causa noble y muy popular, pero hay que tener un plan B. El gobierno no lo tenía, pero está trabajando en ello sobre la marcha. Por eso, ha ido cambiando paulatinamente el discurso de algunos ministros. Nancy Patricia Gutiérrez, quien inicialmente solo ofrecía participar en la “construcción de un nuevo país”, ahora aclara que conoce las necesidades de los congresistas.

Por ahora la ministra del Interior, Nancy Patricia Gutiérrez, manejará la agenda legislativa, mientras que el consejero político, Jaime Amín, se encargará de alinear a los congresistas.  Fotos Daniel Reina Romero / SEMANA

Ante la ausencia del plan B, el gobierno ha echado mano de su idea de “pacto nacional” para incluir innovaciones que le den un margen de gobernabilidad. Y es que gradualmente ha quedado claro que es riesgosa la interpretación extremista de la palabra mermelada. En la opinión pública, y en algunos sectores del gobierno, confunden peras con manzanas. El gran interrogante es: ¿en qué momento la relación entre el Ejecutivo y el Legislativo se vuelve corrupción?

Es claro que dar puestos a cambio de votos en el Congreso es corrupción; tramitar cupos indicativos por debajo de la mesa, también, y permitir que los congresistas participen en la adjudicación de contratos, ni se diga. Pero no es corrupción que los partidos tengan representación política en el gobierno, ni que un congresista gestione proyectos a favor de su región. Tampoco lo es que el gobierno asigne recursos a estos proyectos, como ha dejado bien claro la Corte Constitucional.

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Por meter lo normal y lo corrupto en el mismo saco, el gobierno tiene ahora una especie de camisa de fuerza en la que cualquier cosa puede ser considerada mermelada. Nombrar un pariente de un congresista en un cargo público de nivel medio se ha vuelto objeto de controversia. Pero podría ser que esa persona fuera la más idónea para esa responsabilidad y vetarla por vínculos de sangre podría resultar una arbitrariedad.

El presidente Duque, enfrentado al mundo de la realpolitik, ha tenido que hacer algunos ajustes para garantizar su gobernabilidad mientras reduce la mermelada. Este ajuste tiene dos frentes: el de la burocracia y el de la inversión en las regiones. En cuanto al primero, el de los puestos, lo que ha hecho hasta ahora es no dárselos a nadie, pero tampoco quitárselos a los que ya tienen.

Ese criterio se aplica sobre todo a nivel regional. En las entidades de nivel nacional, como el Sena, el ICBF o Coldeportes, si un congresista tiene a un director, se lo quitan, pero en muchos casos le sostienen a los subalternos. No está manejando ese ajedrez la ministra del Interior, Nancy Patricia Gutiérrez, sino el consejero político del presidente, Jaime Amín, quien se ha reunido con los congresistas y los ha tranquilizado con la noticia de la congelación de los puestos. Está implícito en esa fórmula que al que no apoya al gobierno le pueden correr la butaca.

La congelación de la burocracia actual favorece a los partidos de la coalición de gobierno e incluso a algunos independientes, pero no al Centro Democrático. Como esa colectividad llevaba ocho años en la oposición al gobierno Santos, llegaron al de Duque sin cuotas burocráticas. Por lo tanto, la política de no dar puesto, pero tampoco quitarlos, no los beneficia porque no tienen casi nada. Eso ha creado malestar e incluso indignación en algunos sectores del uribismo que creyeron que por tratarse del partido que llevó al presidente al poder, con el triunfo les llegaba el botín.

En todo caso, este arreglo, con sus ganadores y perdedores, le asegura al gobierno un margen de gobernabilidad que en la práctica opera más en la Cámara que en el Senado. En asuntos como el voto de censura de Carrasquilla o la aprobación del presupuesto, las mayorías por ahora existen. En temas de mayor envergadura, como la reforma tributaria o una reforma de fondo a la JEP, las matemáticas serían más complicadas.

En lo que se refiere a las partidas para obras regionales, que antes se canalizaban con los cupos indicativos, el gobierno también busca una fórmula alterna. Los congresistas podrán participar en la elaboración de la Ley Anual de Presupuesto y en el Plan Nacional de Desarrollo para promover sus intereses regionales. Esas partidas estarán destinadas a los representantes y senadores en sus regiones. La diferencia con la mermelada radica en que esta se repartía por debajo de la mesa y en cuantías que discrecionalmente el Ejecutivo adjudicaba a unos parlamentarios, por lo general a los más ‘sapos’. Ahora, en principio, será igual para todos. En el Capitolio se dice que la suerte de Carrasquilla dependerá de las partidas regionales que aparezcan en la Ley Anual de Presupuesto y el Plan Nacional de Desarrollo.

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Un último mecanismo para tener contentos a los parlamentarios consistirá en tramitar sus necesidades en los talleres Construyendo País, que el presidente Duque desarrolla cada sábado. En esos espacios podrán tener vocería los congresistas y también los líderes locales, subalternos de los jefes políticos de la región. La idea es que los electores vean a los parlamentarios como los gestores de esas obras ante el gobierno.

De lo anterior se podría deducir que si bien el presidente Duque no podrá eliminar la totalidad de la mermelada, sí va a tratar por lo menos de reducirla “a sus justas proporciones”, como dijera el presidente Julio César Turbay. En el fondo, se trata de mantener una relación fluida con el Congreso, minimizando los riesgos de corrupción. Lo han tratado de hacer en el pasado varios presidentes y hasta ahora ninguno ha podido.

Independientemente del resultado de sus propuestas, lo más importante es que ha puesto sobre el tapete el tema de la eliminación de la mermelada como un objetivo prioritario para el país. La realidad es que todas las fórmulas serán imperfectas mientras en Colombia no haya una carrera administrativa seria. Es decir, que la mayoría de los cargos de los funcionarios se otorguen con base en méritos y no en palancas.

Ese tema nunca entusiasmó mucho en el pasado, pero que con la bandera de renovación de Duque va a adquirir importancia. La seriedad de los países depende en buena parte de la de su carrera administrativa. En Reino Unido, por ejemplo, el primer ministro no puede nombrar sino a 136 funcionarios, el resto pertenece al denominado civil service en el cual no puede intervenir. En Latinoamérica, a la vanguardia de este proceso están Brasil y Cuba, que por lo menos en la diplomacia han llegado a un nivel de primer mundo. No todos los países son así de estrictos, pero tampoco tan laxos como Colombia. Si alguien ha tenido la carrera administrativa como una obsesión en el país y lo ha estudiado de tiempo atrás ha sido la vicepresidenta Marta Lucía Ramírez. Eso significa que esta vez el discurso no se quedará en el papel.