La reforma pensional enfrenta un freno judicial y desafíos jurídicos que ponen en duda su ejecución

A poco más de un año de sancionada la nueva reforma pensional (Ley 2381 de 2024), esta aún no despega. La Corte Constitucional detuvo su entrada en vigencia, lo que abrió un debate sobre sus implicaciones jurídicas.

Uno de los efectos corresponde al traslado masivo de todos los afiliados de los fondos privados a Colpensiones, lo que provocó discusiones sobre la seguridad jurídica de los derechos adquiridos y el equilibrio fiscal del Estado.

Otra de las implicaciones tiene que ver con el diseño de las Administradoras del Componente Complementario de Ahorro Individual (Accai), entidades que reemplazarán a las actuales Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) y en donde también entrarán a competir aseguradoras, fiduciarias e incluso Colpensiones. Las Accai manejarán el ahorro de aquellos afiliados que devenguen más de 2,3 salarios mínimos.

Para Misael Triana, socio fundador de Triana Abogados, si bien históricamente las AFP han resguardado las cotizaciones de los afiliados al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad (Rais), generando rendimientos financieros por encima de la inflación, también han obtenido un beneficio desequilibrado respecto de sus clientes. “Es un buen negocio, pero injusto financieramente hablando, pues los mayores beneficios del manejo de los ahorros, con largos tiempos de permanencia y estrictas limitaciones de retiro, sin duda, se los han llevado las AFP”, asegura.

En este sentido, dice que el mayor reto de las Accai será mantener el principal stock de ahorro que tendrá el sistema pensional, pero bajo un mecanismo que permita su sostenibilidad y un mejor reparto de los beneficios.

Frente a este tema, Pedro Javier Villamizar, docente de Derecho de la Universidad de San Buenaventura, señala que las Accai, además de ser uno de los elementos más novedosos y también más polémicos de la reforma, representan jurídicamente el reto de articular a un conjunto de actores financieros, que actualmente operan por separado. Así las cosas, una de las más importantes pruebas será garantizar la transparencia en la asignación de estas administradoras.

Destaca que, si bien la ley fijó plazos para que los afiliados eligieran su Accai, muchos no lo hicieron a tiempo, lo que derivó en asignaciones automáticas, punto que podría escalar en controversias legales si los cotizantes consideran que no recibieron información suficiente o que su libertad de elección fue vulnerada.

De igual forma, según Villamizar, otro de los grandes retos es la vigilancia de la Superfinanciera, entidad que debe verificar que las Accai informen con claridad sobre comisiones, rendimientos y riesgos, evitando escenarios de asimetría informativa que ya causaron problemas en el antiguo régimen de fondos privados.

Agrega que la interoperabilidad tecnológica entre Colpensiones y las Accai será vital para garantizar cálculos correctos de las mesadas, un aspecto que, de fallar, podría desembocar en litigios masivos contra el Estado y las administradoras.

En suma, afirma, las Accai no solamente son un componente financiero del sistema, sino un verdadero laboratorio jurídico en el que se pondrá a prueba la capacidad de Colombia para combinar actores públicos y privados en un mismo esquema, bajo reglas claras y con la protección de los derechos pensionales como prioridad.

Los escenarios

Además de los retos jurídicos que implica la operabilidad de las Accai, los expertos explican los escenarios a los que se aboca la reforma según sea la decisión de la Corte Constitucional.

El primero es que la Corte declare que la Ley 2381 es inexequible, circunstancia en la que no existirá más y habría que esperar a ver de qué modo se declara esa inexequibilidad, concretamente respecto de las actividades llevadas a cabo antes de su suspensión, como es el caso de la elección de las Accai, y los cálculos actuariales hechos para validar tiempos, principalmente.

La segunda posibilidad es que la ley sea declarada exequible, en cuyo caso entrará en vigor, derogando el régimen pensional actual y haciendo inminente la reglamentación del modelo de pilares. No obstante, seguirá sujeta a las decisiones que adopte el alto tribunal frente a las más de 100 demandas presentadas contra la norma.

Ludwing Patiño, líder de la Unidad de Derecho Laboral, Seguridad Social y Pensiones de Scola Abogados, explica que la Corte fijó un plazo de 30 días hábiles para que la Cámara de Representantes votara la proposición, contados a partir de la comunicación oficial del Auto 841 del 17 de junio de 2025; y una legislatura completa para conciliar textos si la Cámara propone uno nuevo. No obstante, a su juicio, cumplir con esta orden no salva la ley, solo permite que la Corte entre a estudiar el fondo.

Dadas las circunstancias, el riesgo de inconstitucionalidad permanece, ya que corregir el trámite es apenas el primer filtro.

Destaca que, al suspenderse la entrada en vigencia de la ley, se amplió el término para que las personas puedan completar el número de semanas que les permita acceder al régimen de transición. Esto lo podrían hacer hasta el día hábil siguiente en que el alto tribunal declare la exequibilidad de la ley.

Para el socio de Triana Abogados, el afán puede llevar a errores. Al respecto, explica que el comunicado de prensa del Auto 841, cuyo único propósito era suspender la entrada en vigencia de la nueva ley de pensiones antes del primero de julio de 2025, no es una providencia judicial, sino que se reduce a lo que su nombre indica: un documento informativo.

En ese sentido, dice, desde que el Gobierno nacional decidió citar a sesiones extraordinarias mediante el Decreto 747 del 27 de junio de 2025, todo empezó mal. “Las actuaciones de la Cámara de Representantes solo quedaron como una muestra de lo rápido que el Congreso puede tramitar sesiones y avanzar en tareas legislativas”.

Añade que hay que entender que el trabajo que la Corte Constitucional despliega en estos análisis de constitucionalidad requiere la concentración de todos sus magistrados, así como la recopilación de conceptos y discusiones. “Este ejercicio toma semanas, incluso meses, y explica el tiempo que transcurrió desde el 24 de junio de 2025, fecha en la cual se comunicó el Auto, hasta el 14 de agosto de 2025, día en el que se notificó formalmente el texto integral y firmado por todos los integrantes del alto tribunal”.

Precisa que el afán sin sentido del Gobierno nacional y de la Cámara de Representantes, al actuar sobre la base de una información preliminar y no sobre el texto integral del Auto, llevó a que su trabajo se perdiera. “En mi opinión, deberán volver a realizarlo, atendiendo los estrictos términos del Auto y lo dispuesto en su parte considerativa”.

Una fuente del sector, que prefirió mantener su nombre en reserva, argumenta que en la reciente remisión del texto legal al Congreso de la República no se subsanó nada en cuanto a los vicios de trámite legislativo, que son los que afectan la exequibilidad de la ley y que es lo que la Corte está resolviendo en este momento.

“Se generaron nuevos defectos de trámite, derivados, de nuevo, por el afán del Gobierno y por esa idea transversal a todo lo que hace según la cual el régimen jurídico y el Estado de derecho no son sino obstáculos para la voluntad del líder”, dice la fuente.

Cabe señalar que hace unos días el presidente de la Corte Constitucional, magistrado Jorge Enrique Ibáñez, aseguró en el marco del XX Conversatorio de la Jurisdicción Constitucional, realizado en Bogotá, que la Sala Plena del alto tribunal no puede avanzar en su estudio de fondo mientras la Cámara de Representantes no entregue los documentos probatorios ordenados en el Auto previo, que tienen como objetivo subsanar los vicios de trámite identificados por la alta Corte.

Es así como responsabilizó a la Cámara por la falta de pruebas ordenadas en el proceso.

Otros desafíos

El abogado Triana también se refirió a los grandes desafíos que la nueva ley implica para los jueces laborales y quienes se dedican al litigio en materia de pensiones, que, ahora más que nunca, “tendremos una altísima ocupación”.

Para el experto, algunos de esos retos son el correcto alcance e interpretación del régimen de transición del nuevo sistema. En el caso de la Ley 100 de 1993, destaca, las altas cortes del país tardaron 24 años en unificar el tema.

Otro desafío, no menor, es la aplicación del pilar solidario, que, en su concepto, tiene más dudas que certezas. “La entrada en vigencia de la nueva ley es en este momento, sin duda, el punto de quiebre entre lo que pretende el Gobierno, que no es otra cosa que entre en vigencia para efectos de empezar a repartir las rentas básicas solidarias de este pilar, y esa contención que está generando la Corte para que seguramente esa vigencia se inicie de manera posterior a las próximas elecciones presidenciales”.

De otro lado, sostiene que, en un país de emprendedores (demostrado en el porcentaje de mipymes frente a grandes empresas), se suscitará desmotivación en los afiliados que cotizan por encima de los 2,3 salarios mínimos para seguir aportando sobre ingresos base de cotización (IBC) altos, ya que el retorno, representado en el valor final de la mesada pensional, no será proporcional al esfuerzo financiero.

“El efecto colateral de esta reducción del IBC y, por ende, de aportes afectará a los sistemas de salud, riesgos laborales y parafiscalidad. Dicho de otra manera, nadie que pueda fijar su IBC se sentirá motivado a cotizar por encima de 2,3 salarios”, puntualiza.

Por su lado, Villamizar complementa diciendo que, de confirmarse la validez de la norma, los desafíos serán múltiples. En primer lugar, se deberán expedir reglamentaciones adicionales, mucho más detalladas, que definan cómo se administrarán los recursos, cómo se calcularán las mesadas y cómo se garantizarán los derechos adquiridos.

En segundo lugar, habrá que armonizar la nueva ley con otras normas laborales y fiscales para evitar contradicciones o vacíos legales que terminen en demandas masivas ante la Justicia.

Otro reto de gran calado, sostiene, es la confianza ciudadana. “La experiencia de reformas pasadas muestra que cualquier ambigüedad o contradicción en la aplicación del sistema deriva en una ola de tutelas y procesos judiciales que congestionan los tribunales. En ese escenario, el éxito de la reforma no dependerá solo de lo que diga la ley, sino de su capacidad de ser implementada con claridad y sin generar litigiosidad excesiva”.