La venganza de Petro contra las regiones: así se enreda el nuevo SGP

La descentralización y la autonomía fiscal de los territorios ha sido un tema de discusión desde hace muchos años en el país y siempre, como un saludo a la bandera, se han quedado en los planes de desarrollo de muchos gobiernos. De lo que no hay registro es del deterioro alcanzado en las relaciones entre el poder ejecutivo central y los mandatarios regionales, como ocurre ahora con Gustavo Petro.

“Hay que pararle todo a la gobernadora del Valle del Cauca. Nos traicionó y de qué manera. Pregúntele al presidente”, refunfuñó el ministro Armando Benedetti, en una clara señal de venganza contra la mandataria al no apoyar su partido de la U un proyecto en el Congreso; las “malas pulgas” del mandatario contra Antioquia que llevó a su gobernador, Andrés Julián Rendón, a afirmar que “el presidente Petro vino a la capital de Antioquia a reunirse con criminales” y todavía se recuerda el entierro de los Juegos Panamericanos en Barranquilla, ordenado a sus dos primeras ministras del Deporte, al no haber sido otorgado el evento durante esta administración.

“Este gobierno se ha gastado un año tratando de sabotear a Bogotá… Estoy un poco frustrada”, dijo la entonces alcaldesa de Bogotá, Claudia López, pese a haber celebrado alegremente el triunfo de Petro en 2022. Su sucesor, Juan Manuel Galán, ha sentido el acoso desde el Palacio de Nariño en temas como el metro de Bogotá y las reglamentaciones del ministerio de Ambiente en temas de la sabana.

¿Venganza? Hay evidencias reales. La primera, la estruendosa derrota en las elecciones locales de octubre de 2023, calificada por el exministro Martínez Neira y el exvicepresidente Vargas Lleras como una “pela total” al gobierno. De alcanzar la presidencia con más de 11 millones de votos en 2022, solo llegó a tres millones en las regionales, esto es, solo el 26 %. Y apenas quedar con dos gobernadores de 32 elegidos.

El gobierno pasó rápidamente a la acción. Solo quince días después de elegidos los gobernadores, Petro se reunió a puerta cerrada con un grupo de ellos, ninguno de las seis regiones que aportan el 70 % del PIB Nacional, en una clara señal de dividir el país entre amigos y enemigos del gobierno.

Los mandatarios reaccionaron de inmediato y ocho días después se reunieron en Santa Marta y con sigilo diseñaron la estrategia de respuesta, apoyados con sus bancadas parlamentarias: una reforma constitucional al Sistema General de Participaciones, SGP, retomando los principios de la carta del 91 recortados en el mismo gobierno de César Gaviria bajo la inspiración de su ministro Rudolf Hommes, quién apoyo a Petro en el 22. Rápidamente, se dieron cuenta de que ni José Antonio Ocampo ni su sucesor en Hacienda Ricardo Bonilla y el mismo Petro compartían la idea de aumentar los recursos de las transferencias hacia las regiones, pues era una pérdida de poder del ejecutivo central, aunque tuvieron al apoyo del Jorge I. González director de Planeación Nacional, uno de los motivos que llevó a su salida del gobierno. La rebeldía la encabezaron Galán de Bogotá, Verano de Atlántico, Gutiérrez y Rendón de Antioquia y Matiz del Tolima.

En febrero de 2024, los 32 gobernadores le hicieron una encerrona a Petro en Cartagena y le exigieron equidad en la distribución de los recursos públicos como establece la Constitución. A regañadientes, Petro aceptó que se llevara al Congreso un proyecto de reforma al sistema de transferencias.

Luego, a comienzos de agosto de 2024, en la celebración de los 30 años de la Federación de Departamentos (FND), en el teatro Jorge Eliécer Gaitán del centro de Bogotá, los mandatarios firmaron el documento “Colombia son las regiones” en el que fijaban la ruta del cambio constitucional. Petro anunció su asistencia, pero incumplió la cita y cuando se alistaba una votación para “vetar” al gobierno, apareció apresuradamente el entonces ministro Juan Fernando Cristo con un mensaje en el que afirmaba que el gobierno apoyaba la reforma. Ni el ministro Bonilla de Hacienda, ni el nuevo jefe del DNP, Alexander López, fueron informados, y por eso nunca aceptaron participar en los debates de la reforma en el Congreso, que avanzó en tiempo récord de cinco meses y fue aprobada por abrumadora mayoría en ambas cámaras en diciembre de 2024.

Dado que los titulares de Hacienda y de Planeación desconocieron la reforma, el ministro Cristo se empoderó del asunto en el Congreso y, pese a los desacuerdos al interior del gobierno, se “apoderó” del proyecto y, en alianza con las fuerzas políticas regionales, logró su aprobación. Desafortunadamente, perdió un pulso político al interior del gobierno con el ministro de Salud Guillermo Jaramillo, quien encargado de las funciones presidenciales por un viaje del mandatario aprovechó la “papaya” de la renuncia de Cristo, luego del famoso consejo de ministro del 4 de febrero, para sacarlo del cargo con toda la premura, dejando así sin benefactor oficial a la reforma constitucional que entró en el ostracismo y a la que Petro ni siquiera le hizo un acto público luego de su aprobación, según se reseña en “2022-2026: el desastre anunciado del último Aureliano.

La reforma constitucional aprobada estableció que el 39,5 % de los ingresos corrientes de la nación deben ir a las regiones, retomando lo hecho en la Constitución del 91, pero determinó que esta acción debe ser gradual en 12 años, contados a partir de la aprobación en el Congreso de una ley de competencias, pero “en todo caso, el incremento no podrá empezar a aplicarse antes del año 2027”, lo cual significa que podría pasar varios años para ser una realidad, opción que a lo mejor ahora es una posibilidad hasta conveniente.

Aunque todos los sectores son partidarios de corregir inequidades en el desarrollo regional, aminorar el “centralismo asfixiante” y dar mayor autonomía fiscal a los territorios, como ocurre en otras partes del mundo como España, Francia y Alemania, entre otros, también hay gran “nerviosismo” por considerar que de no hacerlo bien y adoptar los controles adecuados, el ya grave problema fiscal se desbordaría, podría haber una duplicidad de funciones y llevar a un aumento en las prácticas corruptas con el manejo de los recursos públicos. Los más duros opositores han sido varios exministros de Hacienda, unos porque lo piensan realmente así y otros porque los titulares de Hacienda se resisten siempre a ceder el poder que les da el manejo del gasto público.

El gobierno nacional anunció que la ley de competencias que asigna funciones a las regiones sería presentada en julio de 2025, pero todo indica que el tema está congelado, al menos por ahora. Extraoficialmente, el comentario es que el Ministerio de Hacienda tiene muy poco interés en el asunto; Planeación Nacional ha hecho muy poca gestión al respecto, aunque ha elaborado un anteproyecto que ha comenzado a difundir a nivel regional y en algunos foros.

La reacción de Asocapitales no ha sido favorable a lo hecho por el gobierno. El alcalde Cali, Alejandro Eder, presidente de Asocapitales, descalificó el proyecto por considerarlo “inoportuno” por la coyuntura que vive el país, un “retroceso en la autonomía territorial” y “elaborado sin la participación activa de los entes territoriales”.

“Solo fue hasta el 5 de septiembre que conocimos el texto del articulado de 201 artículos… no tiene presente una reforma integral del Estado ni se delimitan competencias claras entre entes y nación, lo cual deja vacíos jurídicos y administrativos”, afirma Asocapitales en su cuestionamiento contundente al anteproyecto.

Pero hay otra prevención, el temor que tienen los alcaldes y gobernadores que el tema sea usado por el gobierno y en particular por el ministro Benedetti como arma política en las elecciones del año entrante, siendo la transformación más importante del Estado colombiano desde la Constitución del año 1991, lo cual sería una oportunidad perdida. Además, el ambiente preelectoral y la difícil situación del orden público en las regiones no propician discutir el tema.

Sin embargo, el proyecto preliminar ha tenido un curso poco claro. A la indiferencia de Hacienda y las supuestas maniobras heterodoxas del Ministerio del Interior se suma que, aunque es un asunto clave en la planeación de la inversión en cabeza de Planeación Nacional su equipo de trabajo está disminuido, así en la cabeza esté el coordinador del estudio de la Misión de Descentralización, Darío Restrepo, que publicó el gobierno de Duque.

Esto lo han aprovechado los ministerios de Salud y Educación, en particular organizaciones sindicales como Fecode, según lo afirman no oficialmente exfuncionarios del DNP.

Los reparos al proyecto de ley son claros. Uno de ellos es que el gobierno Petro quiere seguir con la política de “facto” de implementar la reforma a la salud sin la aprobación del Congreso de la República, pues en el proyecto de competencias se crea los Centros de Atención Primaria en Salud (CAPS), una de las ideas de campaña de Petro y se establece que recibirían la mayor parte de los recursos que al sector giraría el gobierno. En el artículo 118, se propone que el 90 % del dinero a la salud por SGP es para la operación de los CAPS y el 100 % luego que no se limite dentro de una década los recursos como parte de los ingresos corrientes de la nación, lo cual generaría un mayor problema fiscal, pues habría que asignar más plata para el régimen subsidiado que quedaría descubierto.

La Federación de Educadores (Fecode) ha estado encima del proyecto de competencias y se afirma que el sindicato está más involucrado que el mismo equipo del Ministerio de Educación, sector que también se queda con una parte importante de los dineros girados por la Nación. En el artículo 129 del proyecto se establece que las sumas correspondientes a los aportes patronales y de los afiliados a la seguridad social y parafiscales de las entidades territoriales, esto es, personal docente de las instituciones educativas estatales, se descontarán directamente de los recursos de la participación para educación del SGP, lo cual implicaría que los maestros públicos no pagarían su contribución a la seguridad social en pensiones, salud y ARL.

Como se advirtió, una de las mayores preocupaciones de la reforma al sistema tiene que ver con los controles para garantizar la eficiencia del uso de los nuevos recursos, que en la ley se detalla con generalidades y no es reconocida la acción de organismos nacionales de planeación y de control en la materia. Por ejemplo, la definición de “proyectos regionales” a financiar, es muy vaga.

Otro cuestionamiento es que los dineros a repartir siguen destinados a los mismos tres rubros ya establecidos, esto es, salud, educación y agua potable, sin conocer el impacto que ha producido sobre el desarrollo local. “Más plata para lo mismo”, es un comentario de técnicos de Planeación Nacional que participaron en las discusiones primeras cuestionando que no cambia la dinámica del pasado.

Algunas de las normas que están ligadas al proceso de descentralización y que deben ser objeto de ajustes por su impacto en las regiones, son, entre otras, la ley de servicios públicos, la ley de contratación pública, una eventual modernización de la tributación local, la revisión del régimen de regalías, el ordenamiento legal territorial y los POT, la reforma administrativa nacional y regional y una regla fiscal subnacional, las cuales no se tienen en cuenta en el anteproyecto en cuestión.

Aunque todavía no ha sido cuantificado el impacto fiscal, todo indica que no será neutro como se planteó en los debates en el Congreso de la República y tampoco ha sido efectiva la invitación recomendada por la Contraloría General de la República para sincerar el debate y coordinar el trabajo entre gobierno nacional, gobernadores y alcaldes y sus asociaciones, academia y órganos de control. Es otra queja de la Federación de municipios capitales que cada vez más alega lo inoportuna de una ley tan importante, a menos de diez meses de final del gobierno.

Así, todo parece indicar que la asignación de nuevas funciones a las regiones cedidas por la Nación contempladas en la reforma constitucional al Sistema General de Participaciones tiene una muy alta posibilidad de quedar pendiente para ser avalada por el gobierno que arranca el 7 de agosto de 2026.

*Silverio Gómez es economista y periodista. Autor de “2022-2026: el desastre anunciado del último Aureliano”.