Primero, el balance de la jurisdicción especial para la paz (JEP) debe hacerse en dos escenarios: sus costos de funcionamiento y el cumplimiento de sus objetivos legales en el marco del Acuerdo Final de Paz de 2016. Segundo, ¿qué soluciones hay frente a ese balance?
1. El costo presupuestal de la JEP
Primero, veamos la evolución histórica del presupuesto y planta de la JEP:
Para el año 2026 el presupuesto se desagrega así: gastos de funcionamiento: $555.137, gastos de inversión: $189.521. Además, los recursos de cooperación internacional han sido importantes, año tras año, y aquí no aparecen registrados. Entonces el costo presupuestal total de la JEP hasta la fecha con recursos de los contribuyentes asciende a $3.985.158 millones, o sea casi 4 billones de pesos. Y hasta la fecha solo ha proferido sentencias definitivas en solo dos procesos.
Desagregando la composición de la planta de personal, dentro del rubro de gastos de funcionamiento, se observa que las salas y secciones de la JEP tienen 97 magistrados auxiliares. En la presidencia de la JEP laboran 58 personas. En la Secretaría Ejecutiva se desempeñan 300. En el Grupo de Análisis de la Información (GRAI) laboran 32. En la Unidad de Investigación y Acusación tiene 402 servidores, amén de contar con una sede aparte. Y además la JEP tiene oficinas territoriales en muchas ciudades y dispone de enlaces y equipos en más de 34 municipios.
La estructura del talento humano de la JEP no solo tiene estos números, sino que además está distribuida de manera irracional. Para solucionar la desconexión entre cargas de trabajo y el personal, la JEP, en vez de suprimir empleos inútiles en los despachos, rota ese personal en el marco de una política que llaman “movilidad”, para garantizar que cada despacho conserve su burocracia. El subalterno se desprende del magistrado, pero el magistrado no se desprende del subalterno. Lo importante es la cuota burocrática.
Ahí está lo esencial del costo de la JEP, su pecado original: desde el principio quedó mal diseñada la planta de personal, porque a todos los despachos de salas y secciones se les creó la misma planta de cargos, tuviese o no trabajo, por ambiciones burocráticas. Se les sugirió en ese momento, año 2018, que eso era un error porque no correspondía a las cargas de trabajo, pero siguieron con su idea, y aún a la fecha esa estructura burocrática se mantiene. Para poner un ejemplo con la rama ejecutiva, es como si a todos los ministerios se les crease la misma planta de personal, porque todos los ministros quieren tener, y conservar, la misma cuota burocrática, independientemente de sus funciones. Es un desatino.
Entonces si se llegase a recortar el presupuesto de la JEP, lo lógico es esperar que ella renuncie a sus apetitos burocráticos, no que reduzca los recursos para la atención de las víctimas.
La irracional organización del talento humano contribuye a la ineficiencia de la JEP, a su lentitud, a la duplicidad de labores y a su costo.
Segundo, veamos la comparación de la JEP con las Altas Cortes
Como se advierte, las Altas Cortes tienen más sentencias que cargos. Por cada cargo hay entre 2 y 25 sentencias. En la JEP, por el contrario, por cada cargo hay menos de 0.001 sentencia. Dicho de otro modo, en las Altas Cortes por cada cargo hay muchas sentencias, mientras que en la JEP cada una de sus dos sentencias ha sido proferida en promedio por 728 cargos. También en promedio, las tres Altas Cortes tienen 733 cargos por corporación, o sea la mitad de los cargos de planta de la JEP y, si a esta le sumamos sus 1.904 contratistas, las Altas Cortes tienen en promedio el 21% del recurso humano que tiene la JEP. Expresado en otras palabras, por cada persona al servicio de las Altas Cortes, la JEP tiene cinco. De manera que los números justifican recortar la planta de cargos de la JEP, como lo han propuesto algunos, porque, teniendo más personal que las Altas Cortes, produce menos.
Es importante puntualizar que el objetivo del recorte presupuestal de la JEP debe estar orientado a alinear su estructura organizativa con su función misional (estrategia de valor) a largo plazo. Para ello es necesario garantizar la eficiencia estructural, la modernización y la sostenibilidad de la JEP. Ello exige priorizar la financiación de la función misional de la JEP, que consiste en administrar justicia mediante providencias judiciales, mejorando la eficiencia, suprimiendo personal con duplicidad de funciones o no indispensable o con inadecuación tecnológica y eliminando gastos administrativos no esenciales, tales como: arrendamientos, contratos de prestación de servicios, consultorías, estudios, talleres, eventos, viajes y viáticos, impresos y publicaciones, cursos de capacitación y toda actividad que no sea la administración de justicia.
La JEP es básicamente un tribunal, y como tal la sociedad espera que imparta justicia mediante sentencias. Focus. Su labor no es anunciar por la prensa que “esclareció” un hecho, como si fuera una comisión de la verdad, ni hacer talleres con víctimas, como si fuera una ONG, ni realizar cosas distintas a dictar sentencias restaurativas, en el marco de una justicia transicional. En otros términos, no se trata de “gastar menos”, sino de adoptar una política fiscal rigurosa y eficiente para alinear la estructura organizativa de la JEP con su función misional. El Estado colombiano hereda del gobierno anterior una situación fiscal crítica. Adicionalmente el terremoto exige realizar un esfuerzo fiscal prioritario y cuantioso. Por tanto, hay que reducir el gasto de todo el Estado, y la JEP no puede ser una excepción. Es pues necesario alinear la estructura organizativa y la burocracia de la JEP con la realidad fiscal del país. En este sentido, el ajuste debe concentrarse en gastos de personal (lo que exige reducir la planta de cargos), calculados según (i) la comparación con las otras cortes y (ii) el estudio de las cargas de trabajo, que preserven una planta racional, mínima y suficiente para el cumplimiento de las funciones misionales de la JEP.
Por otra parte, el destino posterior de los recursos presupuestales ahorrados no es un tema relevante para una evaluación de la JEP. Algunos han hablado de destinar esas cifras a la justicia o al deporte. Abstracción hecha de la conveniencia de reforzar estos dos sectores, el punto no es qué se hace con esa plata, tema de suyo impertinente, sino que el punto es establecer cuánta plata necesita la JEP. Y no necesita tanta, si funcionara racionalmente. Los números no dan.
2. Los avances objetivos de la JEP
La JEP tiene varias finalidades, y no ha cumplido bien ninguna de ellas, así:
1. Función de administrar justicia y sancionar a los máximos responsables: el mandato de la JEP radica en investigar y sancionar las violaciones más graves a los derechos humanos y a las infracciones al DIH. No lo ha hecho.
Veamos los resultados que publica la JEP:
Primero, afirma que “los casos que investiga tenían una tasa de impunidad superior al 90% cuando llegaron a la Jurisdicción. Hoy, cerca del 92 % de los imputados identificados como máximos responsables ha reconocido su responsabilidad ante las víctimas y el país”. Eso no es cierto: de un lado, todo el Secretariado de las Farc ya había sido condenado, y varias veces, por la justicia ordinaria, solo que no habían capturado a los guerrilleros; de otro lado; reconocer la responsabilidad en la fase de “imputación”, como se ha hecho, luego de ocho años de funcionamiento, es una confesión de ineficiencia. Nueve de once macrocasos que adelanta la JEP se encuentran apenas en manos de una Sala, o sea que ni siquiera ha empezado la primera instancia. Allí, entonces, la tasa de impunidad no ha disminuido.
Segundo, sostiene la JEP que 7 jefes de la guerrilla y 107 mandos medios han reconocido en la JEP su responsabilidad y que “la mayoría de ellos nunca había rendido cuentas ante la justicia”. No es cierto: todos habían sido condenados por la justicia ordinaria, a penas severas, o sea que fueron condenados como reo ausente, pero la justicia funcionó, lo que no funcionó fue la policía judicial y las fuerzas de seguridad, que no los capturaron; en cambio a la JEP esos mandos llegaron por sometimiento voluntario, no por mérito de la JEP.
Tercero, agrega la JEP que “ha devuelto la tranquilidad a miles de familias que buscaron a sus seres queridos durante décadas. Junto a la @UBPDcolombia, ha entregado dignamente 296 cuerpos”. Si bien es meritorio que una persona encuentre a su ser querido, lo cual es un acto de justicia con la víctima, lo cierto es que 296 no son “miles de familias” sino menos de tres centenares de familias; pero además la JEP no le “ha devuelto la tranquilidad” a más de doscientos mil familias víctimas directas de los distintos delitos de las FARC; al contrario, las ha decepcionado con su lentitud, sus sanciones irrisorias y con la no expulsión de la JEP a quienes no han aportado verdad plena, a quienes han regresado a las armas y siguen delinquiendo, incumpliendo el Acuerdo de Paz. En vez de expulsar al Secretariado de las FARC, la JEP es funcional a él.
2. Función de garantizar los derechos de las víctimas (verdad, reparación y dignidad): el modelo restaurativo de la JEP sitúa a las víctimas en el centro del proceso judicial. No lo ha hecho.
Las víctimas de las FARC han insistido en que los procesados no han dicho toda la verdad, no las han reparado y por esta vía las ha revictimizado. La JEP conduce las audiencias sin ahondar en los delitos individuales de los ex guerrilleros ni en el dinero ni en los desaparecidos ni en sus aliados sino en la culpa institucional de las FARC. Ella no ha entendido que el acto violento tiene como finalidad deshumanizar al adversario, animalizarlo, como si no hiciese parte del grupo social, tachando su humanidad para justificar su eliminación. Es un acto que tiende a borrar toda señal de dignidad en la víctima, que pasa a ser algo instrumental: es un precio que se paga. El agresor tiraniza a la víctima y una parte de la existencia de ésta, cesa de pertenecerle; la ofensa la priva de su historia. La vida le ha sido confiscada por alguien. La víctima deja de vivir la vida que ha debido tener; no es sujeto de su propia vida. Y es de esa herida a la que aspira sanarse. Por eso no tiene sentido decirle a la víctima: “pase la página” en nombre de la paz. Una injusticia no puede ser superada sino a partir del momento en que la víctima sea sujeto de su propia vida. La víctima, más que reparación, lo que quiere es recuperar la integridad de la persona que le ha sido impedida de ser. Eso implica verdad plena del victimario (el antiguo Secretariado de las FARC solo vino a reconocer el secuestro días previos a la sentencia, no antes durante el proceso), implica su arrepentimiento y su contrición. Nada de eso se ha visto en la JEP.
3. Función de protección, no repetición y garantías institucionales: también es obligación de la JEP garantizar estos tres pilares. No lo ha hecho.
El 30% de las FARC volvió a las armas, al reclutamiento infantil y al narcotráfico. La violencia se repite. El país hoy está peor que cuando firmó el Acuerdo de Paz.
En suma, en cuanto a los avances de la JEP, ella no ha cumplido debidamente ninguno de los objetivos de esta jurisdicción, a la luz Acuerdo de Paz.
Se concluye que ni el presupuesto de la JEP ni sus logros se compadecen con la realidad fiscal del país ni con las finalidades de esta jurisdicción. Por tanto, su intervención tiene plena justificación técnica. Pero también política: no hay que olvidar que el nuevo Gobierno Nacional se eligió con un programa de gobierno que incluía, entre otras, la eliminación o reducción de la JEP. El pueblo votó por ese programa, de manera que el Gobierno tiene legitimidad para proponer la intervención de la JEP.
3. Propuesta de solución
Frente al anterior balance, la solución no es acabar la JEP ni asfixiarla presupuestalmente, sino (i) racionalizar su trabajo para que sea más eficiente, (ii) alinear los gastos a la realidad fiscal del país y a las cargas de trabajo y (iii) no prorrogar su duración inicial. Veamos.
En primer lugar, para que el trabajo de la JEP sea más eficiente, hay que empezar por recordar que la JEP quedó mal diseñada y peor ejecutada. El diseño es complejo, farragoso, imbricado, porque tiene siete salas y secciones, tres “instancias” (contando la interminable fase en la Sala de Reconocimiento) y centenares de trámites, audiencias, traslados, etc. Y la ejecución es irracional e inefectiva, por dos motivos:
Primero, dividieron los procesos en once macrocasos, saber:
- Caso 01: Toma de rehenes por las Farc-EP
- Caso 02: Situación territorial en Nariño
- Caso 03: Muertes presentadas como bajas en combate (falsos positivos)
- Caso 04: Situación territorial en la región de Urabá
- Caso 05: Situación territorial en el norte del Cauca y sur del Valle
- Caso 06: Genocidio contra el partido político Unión Patriótica
- Caso 07: Reclutamiento y utilización de menores
- Caso 08: Crímenes de Fuerza Pública con paramilitares o terceros
- Caso 09: Crímenes contra pueblos indígenas, afrodescendientes y Róm
- Caso 10: Crímenes no amnistiables de las Farc-EP
- Caso 11: Violencia basada en género, sexual y reproductiva
Es una clasificación absolutamente desatinada, porque mezcla: (i) criterios según el tipo de delito, (ii) criterios territoriales, (iii) criterios por edad, (iv) criterios por raza o pueblo y (v) criterios político-jurídicos como la amnistía. Eso se traduce en que un mismo delito es investigado en distintos macrocasos, haciendo el trabajo redundante y traduciéndose en que los comparecientes han tenido que rendir testimonio sobre su misma situación ante diversos jueces. Se mantienen declarando en un sitio o en el otro. Con razón el trabajo no avanza. Honestamente, se requiere un talento especial para diseñar una clasificación tan descabellada.
Esta clasificación de la JEP recuerda aquella clasificación de los animales que Jorge Luis Borges atribuye a una enciclopedia china ficticia, que los divide en: a) Pertenecientes al Emperador, b) Embalsamados, c) Amaestrados, d) Lechones, e) Sirenas, f) Fabulosos, g) Perros sueltos, h) Incluidos en esta clasificación, i) Que se agitan como locos, j) Innumerables, k) Dibujados con un pincel finísimo de pelo de camello, l) Etcémora (etc.), m) Que acaban de romper el jarrón y n) Que de lejos parecen moscas.
Entonces para hacer el trabajo más eficiente, los macrocasos se deberían reducir a dos: los crímenes de la cúpula de las Farc y los crímenes de la cúpula de la Fuerza Pública. Sin perjuicio de atender los temas puntuales. Y el grueso de los magistrados debería dedicarse a esos dos casos.
Medidas adicionales podrían complementar la política de simplificación del trabajo: se deben hacer las audiencias solo virtuales, unificar sus fases, superar la fragmentación de los pasos y reducir los tiempos. Ante la Sala de No Reconocimiento no deberían volverse a practicar las pruebas ya practicadas en la Sala de Reconocimiento, para evitar la duplicidad. Debe recurrirse a la inteligencia artificial, para ganar celeridad. En fin, se puede pensar en diversas estrategias que hagan más eficiente el trabajo.
Segundo, en cuanto a los costos, el rubro más fuerte del presupuesto de la JEP es el de la nómina. Y es inaceptable que la JEP tenga cinco veces más personal que las Altas Cortes, a las cuales sí les rinde el trabajo. Es ahí en donde tiene sentido el recorte presupuestal, que no se hace por atacar la JEP sino por ajustar su burocracia a la realidad fiscal del país. Esta idea la respalda incluso Humberto de la Calle, quien sostuvo que la JEP “debe hacer un esfuerzo de adelgazamiento”. Es por ello que deben eliminarse los cargos en los despachos de magistrado y conformar una planta común de apoyo para los procesos. Los temas de género, étnicos y ambientales, que son importantes, no deben ser abordados por una dependencia con personal propio sino por comisiones conformadas por los propios magistrados.
En tercer lugar, no se debe prorrogar la duración de la JEP, como lo han propuesto, entre otros, Humberto de la Calle y el expresidente Juan Manuel Santos, dos de sus creadores. De la Calle afirmó: “no soy partidario de prorrogar la JEP. Creo que hay forma de lograr eficacia para terminar la tarea a tiempo”. Nunca mejor dicho. Y Santos inicialmente había dicho, en el mismo sentido: “Yo creo que la JEP tiene que cumplir su cometido en 2028… no estoy de acuerdo con prorrogar esos límites”. Es decir, hasta los padres de la JEP están a favor de no prorrogar su período sino de forzar la terminación del trabajo en el tiempo inicialmente previsto.
En suma, hay que mirar la JEP sin prejuicios ideológicos sino con criterios técnicos, para lograr que termine en el año 2028 su trabajo.