A finales del siglo pasado, en Colombia se registró una tragedia. En una época sin redes sociales, apenas con el despunte de los celulares, que no tenían cámaras, y mucho menos sin inteligencia artificial, el Eje Cafetero fue sacudido por un terremoto con una intensidad de 6,2 en la escala de Richter y numerosas réplicas. Estos eventos telúricos dejaron cerca de 1.200 muertos, y unos 30 municipios afectados en departamentos como Quindío, Tolima, Risaralda, Caldas y Valle.
El pasado lunes, temprano en la mañana, el país revivió ese momento: un terremoto de 7,4 en la escala de Richter, estremeció parte del territorio nacional. Hasta el momento, ha dejado cerca de 300 víctimas mortales, miles de damnificados e innumerables inmuebles afectados o destruidos.
La historia parece repetirse. El presidente Abelardo De La Espriella anunció que decretará la emergencia económica para atender la tragedia y estructurar el Fondo Milagro, entidad que canalizará aportes nacionales e internacionales destinados a la reconstrucción de hospitales, centros educativos, inmuebles, vías y aeropuertos afectados, “junto con medidas de reactivación que estimulen la inversión y el empleo en los territorios”.
Para enfrentar la crisis de 1999 y avanzar, no solo en la recuperación de la infraestructura –incluida la vivienda-, sino también en la vida de los afectados, el Gobierno de Andrés Pastrana creó el Fondo para la Reconstrucción del Eje Cafetero (Forec), que posteriormente, se convirtió en un referente para atender tragedias naturales. Y ahora, ante la magnitud de la tragedia que ha sacudido al país, cobra nueva relevancia.
¿Cómo funcionó hace 27 años el modelo que permitió la reconstrucción del Eje Cafetero y que ha sido reconocido por entidades multilaterales?
“El Forec nació de una premisa del presidente Pastrana: cómo se recupera rápidamente una región que tiene tanto impacto en la economía del país, con normas excepcionales y recursos públicos, de manera exitosa con alto impacto para la sociedad”, recuerda, en diálogo con SEMANA, Everardo Murillo, quien fue el gerente del Forec.
Agrega que se creó la figura del fondo y, a partir de ella, “ha nacido el diseño de fondos en el mundo para manejo de desastres”.
Ese fondo tuvo un modelo de gobernanza, dice Murillo: ¿Quién lo va a ejecutar? ¿Cómo se ejecuta y con qué normas excepcionales? Y la segunda parte es ¿con qué fuentes de financiamiento? “Y entonces se creó un fondo especial con autonomía propia que dependía del gobierno con un solo cargo público, que era un gerente, yo, y un consejo directivo”, afirma.
Ese consejo directivo estaba conformado por, entre otros, delegados del presidente, de los gobernadores, alcaldes, sector privado, sociedad civil y ministerios, cuyo presidente fue Luis Carlos Villegas, empresario y quien fue cabeza de la Andi. “Y para acercar esto mucho más a la gente, se le dio un contrato que se llamaba en esa época, innominado y sin representación legal, a organizaciones sociales”, añade Murillo.
Pero no solo se trataba de reconstruir lo que se cayó, sino también de dar desarrollo social, vincular a las comunidades y fortalecer sus habilidades políticas para controlar recursos públicos.
La junta decidía los recursos públicos que se ponían al plan, las estrategias de acción con los proyectos de cada sector y las fuentes de financiamiento.
“Había una parte muy importante ahora: la cooperación internacional técnica y de recursos, también los que pone el sector privado. En el caso del Forec o de cualquier otro sistema, entre el 1 % y 4 % son recursos que aparecen de donaciones. El 96 % o hasta el 98 % depende de cada país, son recursos públicos”, señala Murillo y afirma que, aunque parecen pocos, tener el acompañamiento de fundaciones y cooperación internacional, “le da la ventaja a la sociedad que eso se está manejando con transparencia”.
Desde el fondo se manejaron en su momento mil millones de dólares, recursos que se lograron con créditos del BID, del Banco Mundial y del presupuesto nacional, con medidas adicionales, en una estructura pública con régimen excepcional privado. “Ahí nació, por ejemplo, el famoso 2 por mil”, dice Murillo.
“En ocasiones se piensa que por ser un régimen excepcional privado no tiene normas, pero sí las hay y mucho más exigentes, como las del Banco Mundial, pero más rápidas y más expeditas. Se repararon cerca de 10.000 viviendas, se construyeron 90.000 viviendas nuevas, cafeteras, rurales, se construyeron más de 200 colegios en el marco de un momento en el que el país no sabía todavía qué era ordenamiento territorial. Desde esa época se crearon los planes de ordenamiento territorial financiados con estos recursos”, señala Murillo, en una tarea que duró tres años.
También destaca que la ley de sismorresistencia empezó a tener más fuerza, porque todos los recursos que tenía un proyecto de vivienda o de recursos de bienes públicos tenía que tener esos elementos financiados como parte del costo adicional. “Y finalmente toda esta operación costó el 2 % de la inversión. El 98 % fueron recursos asociados al ladrillo y al trabajo de desarrollo social”.
Del Forec, Murillo resalta que se trató de un modelo de gestión entre los sectores público y privado, cuando aún no existía el concepto de alianza público-privada. Tampoco lo que en su concepto llaman el trabajo de las organizaciones sociales y empresariales en función de un proceso de reconstrucción.
“No existían modelos asociados a la construcción de confianza al lado de la gente para que estuviera pendiente de los recursos públicos y cómo se ejecutaban”, añade.
Recuerda, por ejemplo, uno de los bastiones de la iniciativa: la creación de la vitrina inmobiliaria. “En esa época, fue revolucionario. La gente iba y veía un proyecto. Yo, como gerente de reconstrucción, le daba una carta cheque, que era un subsidio, y la persona se la entregaba al constructor”.
Entonces, el ciudadano visitaba la construcción, cómo iba quedando su casa y la forma en que se iba construyendo. Para Murillo, son elementos “poderosos” que hoy siguen vigentes y que incluso el Banco Mundial y el mismo Murillo han socializado transfiriendo la experiencia.
Ahora, la pregunta es si para atender la nueva emergencia y el proceso de reconstrucción es necesario crear un fondo.
“Depende de la decisión de cada presidente”, señala Murillo. Explica que un fondo le permite al gobierno seguir con su mandato y que sus ministerios continúen funcionando para atender al resto del país, como lo han hecho Chile y Perú, en la atención de desastres.
Otros, como Ecuador, realizan las intervenciones a través de un ministerio que se encarga del proceso.
En Colombia, los presidentes han adoptado distintos caminos. Pastrana, con el Forec; Juan Manuel Santos, en las inundaciones de principios de la segunda década de este siglo, hizo una operación similar con el aprendizaje del Forec. “No creó un fondo, pero aprovechó una cuenta dentro del Fondo Nacional de Riesgos, que maneja los recursos de todo lo que tiene que ver cuando hay una emergencia en Colombia. Esa cuenta se le llamó Colombia Humanitaria”, afirma Murillo. “Y eso no fue un fondo que se creó, sino que a través de un fondo creado con mecanismos excepcionales se invirtieron más de 4.000 millones de dólares en procesos parecidos”, advierte.
Murillo ha acompañado procesos de reconstrucción y atención de desastres en el país y fuera de él. Por ejemplo, en Haití hace 11 años, afirma que se creó un modelo de gobernanza muy similar a un fondo, con un comité con muchos actores, pero para poder financiar eso se requerían donaciones del mundo, porque Haití no podía hacerlo, por su situación social y política, y una economía que no tenía capacidad. En ese momento, manifiesta Murillo, se pidieron cerca de 15.000 millones de dólares al mundo en distintos mecanismos de donación y aparecieron 2.000 millones, porque los modelos de gobernanza y de gestión “no fueron pegados con el territorio, sino soportados a nivel de operación internacional”.
Manifiesta que cada uno tiene unas ventajas distintas. “Lo importante es que cada gobierno defina cómo lo quiere hacer y sobre todo qué rutas de esperanza y de promesa real le dicen al damnificado. Si realmente le van a cumplir y con qué recursos”, anticipa.
“Tengo que celebrar que el presidente Abelardo De La Espriella, llegando a su escritorio, y el vicepresidente, se van y enfrentan esto, y están al lado del damnificado diciéndole: ‘Vamos a salir de aquí’, porque para ese damnificado, que está metido en esa montaña de escombros, es el momento de acompañamiento y legitimar ese proceso”, asegura Murillo.
Advierte que vienen nuevas etapas: va pasando la respuesta a la emergencia, los rescates de los sobrevivientes y de las víctimas mortales; luego, el retiro de residuos y escombros, y la ayuda humanitaria en simultánea, un proceso que tardará uno o dos meses, tiempo en el que el gobierno definirá cómo administrará la recuperación y se afrontará la reconstrucción.
Murillo acompañó la reconstrucción de Providencia, en la administración de Iván Duque, y recuerda que el gobierno lo administró, no creó ninguna institucionalidad, y los recursos y la operación se hizo a través de Findeter.
Pero Murillo tiene un ejemplo más reciente en el que participó. Para atender el frente frío y el impacto en la región, el gobernador de Córdoba construyó un mecanismo y creó un comité, Córdoba más fuerte, con gobernanza de la sociedad civil, de los empresarios, de la comunidad, para que fueran orientando el proceso de coordinación e inversiones en todo el territorio.
“Invitó a José Manuel Restrepo para que estuviera en ese comité de gobernanza principal y trabajamos con él. Después se fue de candidato a la vicepresidencia y hoy es el vicepresidente”, señala, al plantear que el gobernador montó un modelo igual, pero, explica, que no tiene la capacidad legal de crear un fondo ni los recursos, “pero sí la manera de intervenir y actuar, a la sociedad civil, a las organizaciones empresariales, a toda la comunidad, a estar al lado de un proceso de esta naturaleza”.
Al preguntársele por la posibilidad de utilizar vehículos, como la Financiera de Desarrollo Nacional (FDN), en la que además está instituciones multilaterales, como la CAF o el Banco Mundial, señala que es un ejemplo que puede ser muy bueno en la medida en que tiene la gobernanza, la capacidad financiera y social, y la intervención y el impulso de poder hacerlo.
Hoy Murillo acompaña la etapa inicial del proceso de reconstrucción de Venezuela, tras los terremotos de hace cerca de un mes, que dejaron miles de fallecidos.
Resalta que las magnitudes de los sismos fueron similares, la diferencia fue que en Venezuela hizo más daño porque, explica, la profundidad fue menor.
Aunque se ha promovido la creación de un fondo para la reconstrucción, para recoger fondos, y hacerlo con el Banco Mundial y el BID, aún no se ha resuelto. “Mientras tanto, la presidenta ha ordenado a cada ministerio lo que tiene que hacer”, dice Murillo.
En la actualidad, Venezuela está en el proceso de administrar la recolección de escombros con maquinaria especializada de todas partes del mundo, “y aquí vamos a tener que hacer lo propio. Además, hay una presión social enorme que vamos a tener que resolver. Entonces, hay similitudes respecto a la logística de la intervención de lo que se debe hacer. Pero no de los modelos”.
En el vecino país, agrega Murillo, se inició un diálogo político entre el gobierno y la oposición, y celebra que el primer punto es la reconstrucción y la recuperación para atender a las víctimas.
En el caso de Colombia, destaca la institucionalidad en el sistema de riesgos y “la decisión política del presidente metido con su gobierno, con sus ministros y la primera dama, en el desarrollo de la recuperación. Eso sí lo va a hacer totalmente distinto a cualquier proceso en América Latina”.
Finalmente, frente a estos sismos tan cercanos en el tiempo, la duda es si habrá “competencia” por recursos internacionales.
Venezuela se enfrenta a una paradoja, pues es una economía soportada por el petróleo, pero con una construcción de gobernanza compleja dada por este gobierno y controlada por Estados Unidos.
“Tiene un problema de deuda externa, de 260.000 millones de dólares y, según Naciones Unidas, necesita mínimo 30.000 millones de dólares para enfrentar esta situación. Ahí van a pasar muchas cosas mediadas por el gobierno de Estados Unidos y por la capacidad del gobierno de Venezuela de cómo va a lograr ese financiamiento”.
Frente a Colombia advierte: “Colombia no tiene ese problema en términos de gobernanza ante el mundo. Al final, sí se va a competir fuertemente en el segundo semestre es con el fenómeno de El Niño. Este evento climático va a ser enorme, no solamente para Colombia y Venezuela, sino con el mundo, porque viene una cantidad de desastres y ahí el mundo va a tener grandes limitaciones y definir donde prioriza”.