El Gobierno nacional radicó una de las reformas más ambiciosas para el sector minero en más de dos décadas.
La iniciativa, denominada ‘Ley minera para la transición energética justa, la reindustrialización nacional y la minería para la vida’, no solo actualiza el marco jurídico vigente, sino que redefine el papel del Estado en la actividad minera, plantea un nuevo modelo de contratación, reorganiza el uso del territorio y busca convertir la minería en un instrumento para la industrialización del país.
La discusión, sin embargo, va mucho más allá de la minería: está en juego el equilibrio entre soberanía sobre los recursos naturales, inversión privada, seguridad jurídica, formalización de pequeños mineros y protección ambiental.
SEMANA dialogó con la experta en temas mineros Estefanny Pardo, senior counsel en Holland & Knight, para conocer más detalles de la reforma.
SEMANA: ¿Estamos frente a una reforma del Código de Minas o ante un cambio completo del modelo minero colombiano?
Estefanny Pardo (E. P.): Más que una reforma, ese proyecto es una refundación del modelo minero colombiano.
El proyecto no se limita a ajustar procedimientos o redistribuir competencias. Deroga la Ley 685 de 2001 y construye un nuevo régimen basado en conceptos que no eran estructurales en el Código actual: Minería para la Vida, la transición energética justa, la reindustrialización nacional, la planificación territorial previa y una mayor dirección estatal sobre el aprovechamiento de los recursos minerales.
La pregunta de fondo que plantea el articulado no es cómo explotar mejor los minerales, sino para qué se explotan, quién define las prioridades de explotación y bajo qué condiciones sociales y ambientales puede hacerse. Esa es una discusión propia de un cambio de modelo y no de una reforma ordinaria o de ajuste.
Desde una perspectiva jurídica, el proyecto desplaza el eje del sistema desde la iniciativa privada hacia la planificación pública, reconfigurando la relación entre Estado, inversionistas y comunidades. Básicamente, se estatiza la minería.
SEMANA: El proyecto fortalece el papel del Estado. ¿Impulso al sector o fuente de incertidumbre?
E. P.: El proyecto también concentra en la administración amplios márgenes para definir áreas explotables, evaluar la conveniencia de determinados desarrollos y condicionar la continuidad de actividades.
Ahí aparece la principal preocupación del sector inversionista: cuando la planeación se transforma en discrecionalidad, la seguridad jurídica se resiente.
El desafío será encontrar un equilibrio. Un Estado más fuerte puede mejorar la gobernanza minera; un Estado con facultades demasiado abiertas, sin criterios objetivos ni reglas estables, puede aumentar la percepción de riesgo regulatorio. Con el cambio de gobierno, un Estado fuerte puede ser de mucha utilidad para el sector inversionista, pero ante los cambios que puede haber a futuro se debe garantizar la seguridad jurídica. No se puede pensar más a corto plazo en el sector minero y estar al azar del gobierno de turno,
SEMANA: ¿Qué cambia realmente con las Zonas Aptas para la Minería y las nuevas áreas estratégicas?
E. P.: El cambio más importante en mi concepto es que la minería dejaría de organizarse alrededor de solicitudes individuales para pasar a organizarse alrededor de una planificación territorial previa definida por el Estado.
En el modelo actual, las empresas identifican áreas de interés y solicitan títulos. En el proyecto, primero, se delimitan las Zonas Aptas para la Minería (ZAM) y, dentro de ellas, pueden existir distintas categorías de áreas estratégicas, de formalización o desarrollo especial.
Esto implica que para las empresas haya menor libertad para escoger áreas de exploración, mayor dependencia de la planeación estatal. En términos prácticos, el proyecto busca pasar de una minería guiada por la demanda empresarial a una minería guiada por la planificación estatal.
SEMANA: ¿La formalización y la industrialización tienen herramientas reales o son solo declaraciones?
E. P.: El proyecto contiene instrumentos como las áreas de formalización minera, contratos diferenciales, mecanismos de acompañamiento técnico, líneas de fortalecimiento para pequeños mineros, procesos de bancarización, capacitación y esquemas de apoyo para la transición productiva.
Asimismo, incorpora disposiciones orientadas a promover encadenamientos productivos e industrialización de minerales dentro del país.
No obstante, existe una diferencia entre tener instrumentos normativos y lograr resultados. La principal debilidad del proyecto es que buena parte de su éxito depende de reglamentaciones posteriores, asignaciones presupuestales y capacidad institucional.
Colombia ha tenido históricamente dificultades para formalizar la minería en territorios donde predominan economías informales o estructuras ilegales. Hoy en día es fundamental atacar con las fuerzas militares a los grupos criminales que realizan extracción ilícita y que se han ampliado en este gobierno saliente.
SEMANA: ¿Qué artículos podrían generar más debate político y constitucional?
E. P.: Si el proyecto avanza en el Congreso, varios ejes podrían convertirse en focos de controversia, como las restricciones al carbón térmico. El nuevo esquema de delimitación territorial podría generar tensiones entre protección ambiental, autonomía territorial y derechos económicos de los inversionistas.
Asimismo, lo que se plantea frente al régimen de consulta previa. Adicionalmente, en mi opinión, el régimen de transición y en consecuencia la sustitución integral de la Ley 685 de 2001 inevitablemente abrirá debates sobre derechos adquiridos, estabilidad de los contratos existentes y protección de las inversiones en curso.