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| 2/16/2019 12:42:00 PM

Agarrón entre Planeación y Hacienda por el presupuesto

El debate de la unificación del presupuesto está candente: exdirectores de Planeación dicen que le quitaría peso a la entidad, pero la Comisión del Gasto recomendó hacerlo por transparencia. ¿Quién tiene la razón?

Planeación y Hacienda discuten por el presupuesto Agarrón entre Planeación y Hacienda por el presupuesto

Por lo general, el articulado de la ley del Plan Nacional de Desarrollo funciona como un carrito de mercado que el Gobierno aprovecha cada cuatro años para incluir los temas que tiene pendiente de pasar por el Congreso. En ese aspecto, el Plan de Desarrollo presentado la semana pasada no es distinto. Trae medidas tan disímiles que van desde la creación del Ministerio de Ciencia y Tecnología o el cambio del registro de vehículos extranjeros en frontera hasta la instauración de la cédula rural.

Pero un aparte, que a primera vista parece reorganizar un procedimiento técnico interno del Gobierno, ha provocado una sonada polémica entre analistas, exministros de Hacienda y exdirectores del Departamento Nacional de Planeación (DNP). El artículo 35, titulado “Unificación de presupuesto”, propone atribuir la elaboración del Presupuesto General de la Nación en cabeza del Ministerio de Hacienda.

La actual directora del DNP, Gloria Amparo Alonso, deberá recuperar y fortalecer la capacidad técnica de la entidad.

Esto, en la práctica, dejaría al DNP como un centro de pensamiento sin capacidad para influir en la ejecución de presupuestos, cuando ha sido una entidad técnica, de amplia trayectoria en el desarrollo del país.

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¿Cómo funciona hoy? El presupuesto tiene dos componentes: funcionamiento e inversión; y cada uno está en cabeza de una entidad distinta. El Ministerio de Hacienda maneja el de funcionamiento, que corresponde a gasto corriente, como la nómina y la operación de las entidades públicas. Y el DNP, que también opera como un banco de proyectos y evalúa las políticas públicas, controla la inversión, entendida como gasto en proyectos o programas puntuales.

Varios expertos, como Luis Fernando Mejía, director de Fedesarrollo y exdirector del DNP, han salido a criticar la medida. Mejía escribió en Twitter que el artículo 35 le da un golpe mortal a Planeación.

Y, el martes, un grupo de exdirectores del DNP, como María Mercedes Cuéllar, Juan Carlos Echeverry, Simón Gaviria, Hernando José Gómez, Cecilia López, Armando Montenegro, Santiago Montenegro, José Antonio Ocampo y Esteban Piedrahíta, firmaron una carta para rechazar la propuesta del artículo 35. Le pidieron al Gobierno retirarlo o al Congreso rechazarlo si permanece en el articulado. Los exdirectores consideran que, si el DNP pierde el control del presupuesto de inversión, quedaría sin dientes para influir dentro del Gobierno y se limitaría a opinar, como un think tank sin poder.

Otros analistas han señalado que la unificación del presupuesto tiene un fundamento técnico sólido. De hecho, la Comisión del Gasto y la Inversión Pública la incluyó entre sus recomendaciones. Asimismo, la han mencionado varias misiones de organismos internacionales, como el FMI.

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El reporte de esa Comisión, presentado en 2018, identificó varias ineficiencias en el proceso presupuestal. Para comenzar, está la fragmentación entre funcionamiento e inversión. Además, el presupuesto se ha vuelto cada vez más rígido con la introducción de rentas de destinación específica. El impuesto a la telefonía celular, por ejemplo, está asignado a cultura y deporte, sin que haya un vínculo claro entre lo uno y lo otro. Y las asignaciones legales como las del Sistema General de Participaciones, que define las transferencias que el Gobierno nacional debe hacerles a las regiones para salud y educación, le amarran las manos aún más al Gobierno.

La intención de unificar el proceso presupuestal en el Ministerio de Hacienda es un viejo anhelo de su titular, Alberto Carrasquilla. Ya lo había intentado durante la administración de Uribe.

Hoy es difícil reajustar el presupuesto dentro de una vigencia o rebalancearlo entre funcionamiento e inversión. Cualquier cambio requiere volver al Congreso para aprobar una ley de traslado presupuestal, con las implicaciones y dificultades de cualquier trámite legislativo. Esto ha llevado a la práctica de utilizar fiducias o fondos especiales, en los que las entidades ‘parquean’ los recursos públicos que no alcanzan a ejecutar. Por otro lado, las vigencias anuales son muy cortas para proyectos que requieren de varios años.

Sumado a esto, existen una multiplicidad de presupuestos con reglas y procedimientos diferentes entre la Nación, las gobernaciones y las alcaldías. Además, está el Sistema General de Regalías. Todos estos presupuestos públicos se contabilizan de manera distinta en el Presupuesto General, y en muchos casos no están coordinados con el gasto del Gobierno central, lo cual dificulta no solo la ejecución y priorización del gasto, sino su control y seguimiento.

El Gobierno cree que la unificación presupuestal es una buena medida. Pero no está claro que deba quedar en el Ministerio de Hacienda. Esto concentraría el poder en una sola entidad. Hoy en día, el tire y afloje entre las dos instituciones crea una especie de pesos y contrapesos que resultan importantes a la hora de tomar decisiones de gasto. Por el otro lado, hay quienes temen que unificar el presupuesto en Hacienda pueda llevar a que el presupuesto de inversión se reparta como ‘mermelada’ en el curso de las relaciones con el Congreso.

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Sin embargo, unificar el proceso en el DNP también luce difícil. Esta entidad cuenta con un conocimiento sectorial importante que no tiene el Ministerio de Hacienda, a través de las subdirecciones sectoriales asignadas a los ministerios. También tiene la experiencia de ejecer la secretaría del Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes), que aprueba las políticas públicas estratégicas.

Pero el DNP no cuenta con iniciativa legislativa para presentar proyectos de ley al Congreso y tampoco tiene una capacidad institucional comparable a la poderosa Dirección de Presupuesto de Hacienda. Trasladar estas capacidades al DNP implicaría un reajuste institucional de gran magnitud.

Más allá de las críticas a la supuesta politización del DNP en épocas recientes, lo cierto es que hay que fortalecer su función primordial de planear y hacer seguimiento a las políticas públicas. A través del control sobre el Sistema General de Regalías, juega un papel clave en el desarrollo regional, y con su capacidad técnica puede suplir las deficiencias institucionales de los entes territoriales.

Podría también desempeñar un mayor rol como estructurador de proyectos, tanto nacionales como regionales, a través de Fonade. Igualmente, debe seguir avanzando en focalizar los subsidios a través de la modernización del Sisbén.

Junto con Hacienda, el DNP debe retomar otras recomendaciones de los expertos de la Comisión del Gasto para evitar que, como ha ocurrido en el pasado, terminen engavetadas. La Comisión propone avanzar hacia un esquema de presupuestos por programas, e integrar y modernizar los sistemas de información tanto a nivel nacional como territorial para producir una mayor transparencia, eficiencia y eficacia del uso de los recursos públicos. En esta materia, el ingreso de Colombia a la Ocde es una herramienta valiosa para incorporar mejores prácticas.

La firma del proyecto de ley del Plan de Desarrollo convocó a miembros del gabinete presidencial y a congresistas que tendrán a su cargo el debate del proyecto.

Más que convertir en un eunuco a Planeación Nacional al quitarle el presupuesto de inversión, se requiere fortalecerlo y elevarle su carácter técnico, erosionado en los últimos decenios por el clientelismo y la politiquería. El país necesita que Planeación Nacional vuelva a ser la entidad que se peleaban por dirigir los economistas más respetados, dada su influencia en las políticas públicas y en las inversiones estratégicas para el desarrollo. Seguramente, ese polémico artículo se caerá en los debates del Congreso, pero ha dejado en evidencia la importancia de una institución que planee en el largo plazo, con criterios técnicos y gran credibilidad. Ese es el verdadero reto. 

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