La ley 100 de 1993 se diseñó con el deseo. Creó dos regímenes en salud (subsidiado y contributivo) con la convicción de que, a medida que el país creciera, habría más colombianos en el segundo grupo y con ellos se financiaría a los del primer grupo, contrario a lo que ocurre hoy. En pensiones, estableció un sistema dual, público y privado, con el propósito de ampliar la cobertura y aliviar las presiones sobre las finanzas públicas, pero en lugar de eso se profundizaron varios de los problemas que se buscaba corregir.
Las dificultades del sistema pensional se hicieron evidentes desde finales de los noventa. En 2003, una reforma elevó las semanas exigidas a 1.300 y, en 2005, un acto legislativo fijó en 25 salarios mínimos el tope de las pensiones financiadas con recursos públicos.
Casi 20 años después, y tras varios intentos fallidos, en julio de 2024 se aprobó otra reforma pensional que debía comenzar un año más tarde, pero que aún sigue en el limbo, pese a que implica una completa transformación del modelo. Sin embargo, lo que tiene frenada a la reforma, por ahora, no son los temas de fondo (como la creación del sistema de pilares), sino de forma, dado que su aprobación en el Congreso fue abrupta, lo que generó numerosas demandas ante la Corte Constitucional.
En efecto, el alto tribunal detectó un vicio en el trámite y devolvió la ley a la Cámara de Representantes para corregirla y, más de un año después (agosto de 2026), volvió a emitir un fallo en el que concluyó que, aunque la Cámara sí corrigió el vicio respecto de la gran mayoría de la ley, había diez proposiciones que fueron presentadas por representantes y no se discutieron.
En consecuencia, declaró exequible la columna vertebral de la reforma, que incluye un pago de pensiones a cargo del Estado de máximo 2,3 salarios mínimos, pero le dio a la Cámara de Representantes 30 días hábiles para debatir las proposiciones que se habían quedado sin discusión. Asimismo, fijó el 1.º de abril de 2027 como fecha para que entren a regir las disposiciones que quedaron avaladas.
Aunque estas disposiciones deberían haber dado mayor certeza sobre cómo operará el sistema de pensiones colombiano, la incertidumbre sigue viva. Alejandra Sánchez, académica de la Universidad Nacional de Colombia y uno de los cerebros detrás de la iniciativa, señala que el grueso de la reforma ya podría empezar a reglamentarse sin problemas, aunque existe la posibilidad de que en las diez proposiciones pendientes de discusión se aprueben algunos cambios de envergadura.
Dichas proposiciones se pueden agrupar en cinco asuntos principales: protección de los ahorros individuales, reglas para invertir y administrar los recursos pensionales, comisiones de las AFP (que ahora serán Accai), beneficios y requisitos para pensionarse y gobernanza del Fondo de Ahorro que administrará el Banco de la República. También hay dos asuntos sensibles: la precisión de que las 1.000 UVT para gravar las pensiones son mensuales y no anuales, así como la propuesta de eliminar el tratamiento diferencial para comunidades étnicas y campesinas.
Sánchez considera que, mientras se resuelve el tema de las diez proposiciones en la Cámara (no se pueden discutir nuevas, solo las que señaló la Corte), la clave estará en cómo se reglamente la ley. Dice que será necesario expedir al menos cinco decretos reglamentarios de alta complejidad técnica y volver a hacer modelos porque las condiciones cambiaron con el aplazamiento de la entrada en vigencia. Cuestiona además que varios de quienes deberán hacer esa tarea no participaron en la elaboración ni en las discusiones de la reforma, debido al cambio de Gobierno.
Un mayor costo
Justamente, el aplazamiento de la entrada en vigencia de la reforma, de julio de 2025 a abril de 2027, tendrá un costo fiscal elevado al aumentar el número de personas cobijadas por el régimen de transición. Este beneficio aplica a mujeres con al menos 750 semanas cotizadas y a hombres con 900, quienes permanecerán bajo las reglas del sistema anterior. Los primeros cálculos de la reforma estimaban que este grupo sería de unos 2,5 millones de cotizantes, pero ahora podría aumentar a entre 3 millones y 3,1 millones.
Andrés Velasco, presidente de Asofondos, el gremio que reúne a los fondos privados de pensiones, piensa que la reglamentación dependerá de la versión final del proyecto de ley, pero cree que, incluso mientras se termina ese proceso legislativo, todos los actores del sistema (Colpensiones, AFP, Banco de la República, operadores de PILA) deberían empezar a implementar los desarrollos tecnológicos para poner en marcha el nuevo esquema. “Aunque ocho meses parece mucho tiempo, el reto de atender a 25 millones de personas en un sistema totalmente diferente a partir del primero de abril es muy grande”, precisa.
Gabriel Villegas R., gerente Operador de Información de miplanilla.com, uno de los operadores de la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes (PILA), explica que ya está desarrollada la tecnología para dividir las cotizaciones, tal como lo propone la reforma, para quienes ganen más de 2,3 salarios mínimos: hasta ese umbral, los aportes irán a Colpensiones y el excedente se destinará al componente privado.
El riesgo está en no tener certeza de cuándo en efecto va a entrar en vigor el nuevo sistema, pues antes de esa fecha se deben hacer pruebas y saber cómo van a operar las excepciones y los casos de personas con varios empleos, ingresos simultáneos, correcciones e incluso cómo separar a los que queden en régimen de transición, lo que sin duda va a complejizar la cotización a pensiones.
Por ende, Villegas insiste en que se requiere un periodo suficiente entre reglamentación e implementación para desarrollar y probar todo el ecosistema. Además, será crítica la base de datos de todos los cotizantes para saber qué reglas de juego les aplican en materia pensional.
Precisamente, Ana María Valdivieso, socia de Serrano Martínez CMA, señala que en el proceso de cambio del sistema pensional existe el riesgo de que dos trabajadores con condiciones similares terminen con tratamientos pensionales diferentes. “Así tengan las mismas edades, ingresos y trayectorias laborales similares, sus mesadas dependerán del número exacto de semanas acreditadas a la fecha de corte, de la consistencia de su historia laboral, de si están cobijados por el régimen de transición y de la forma en que se hayan distribuido sus aportes. El reto será asegurar que esas diferencias respondan a criterios objetivos, verificables y previamente definidos, y no a errores en las historias laborales, fallas en el reporte de aportes o interpretaciones contradictorias de las entidades administradoras. Por ello, la calidad y trazabilidad de la información serán determinantes para reducir controversias”, aclara, al tiempo que vaticina un probable incremento en la litigiosidad por pensiones.
Sonia Liliana Tejedor, directora del programa de Contaduría Pública de la Universidad de San Buenaventura, sede Bogotá, propone que, mientras los congresistas vuelven a discutir y se llega a un texto final, los actuales cotizantes deberían revisar su historia laboral, calcular su ingreso base, guardar comprobantes y esperar instrucciones antes de tomar cualquier decisión. “La reforma volvió y conocer sus propias cifras será la mejor defensa para su bolsillo y su futura pensión”, precisa.
Paralelamente, ya se están anunciando nuevos proyectos de ley pensionales. Lo importante es que lo aprobado no se quede en buenos deseos, sino que realmente mejore las jubilaciones en un país que cada vez va a tener más viejos.