SEMANA: Este Congreso que se elige este domingo tiene una trascendencia especial y es que es el que recibirá el proyecto de Constituyente que acompaña el gobierno. ¿Qué está en juego en las urnas?
Luis Guillermo Guerrero (L. G. G.): Creo que la suerte de la constituyente propuesta y promovida por el gobierno, en buena medida, se juega este domingo. Y ello no solo por cuanto la composición del nuevo Congreso va a ser determinante para la viabilidad de la ley de convocatoria, sino también porque empezará a despejarse el panorama de cara a las elecciones presidenciales, de lo cual dependerá el liderazgo que pueda acompañar el proceso.
Tal como ha señalado el propio presidente, su idea es la de que el proyecto se radique ante el Congreso que se instala el 20 de julio de 2026. Eso permitiría que hasta el mes de junio se despliegue la campaña orientada a la recolección de firmas que apoyen la convocatoria de una constituyente. El presidente, desde el principio, hizo público su interés de que el nuevo Congreso tenga una composición favorable al proyecto constituyente, circunstancia que permitió que, velada o abiertamente, se movilizaran los recursos del Estado para promover a aquellos candidatos que se habían manifestado en sintonía con las propuestas a partir de las cuales se ha pretendido justificar la convocatoria de una constituyente.
SEMANA: ¿Y eso en qué se traduce?
L. G. G.: De este modo, por un lado, se moviliza una idea que tiene una recepción importante en la ciudadanía, porque es la promesa, en abstracto, de unas mejores condiciones en todo sentido, y por otro, se abre la posibilidad, irregular, de que el aparato del Estado, so pretexto de apoyar el proceso de la constituyente, haga política que favorezca, primero, como ha ocurrido, a los candidatos al Congreso afines a la iniciativa y, segundo, al candidato que el gobierno respalde en la elección presidencial.
SEMANA: Quiero hacerle unas preguntas del proceso como tal. El gobierno acompañó la inscripción del Comité Promotor de la Constituyente. ¿Qué significó este paso en ese proceso?
L. G. G.: Lo primero que creo necesario destacar es que aquí se está impulsando una deformación de los mecanismos de participación popular, previstos en la Constitución como oportunidades para la expresión ciudadana, pero que ahora son apropiados por el gobierno, con el propósito de promover su agenda en época electoral y generar un hecho político. Así, la iniciativa legislativa ciudadana tiene como propósito permitir que un conjunto de ciudadanos interesados en promover un cambio normativo se den a la tarea de conseguir los apoyos necesarios para radicar ante el Congreso un proyecto de ley. Para ese efecto se identifica cuál es el objetivo del proceso, se constituye un comité promotor encargado de divulgar tanto el contenido de la propuesta como las razones que la justifican, a partir de lo cual se busca obtener el respaldo necesario para radicar la iniciativa, después de lo cual vendría su impulso en el Congreso y en la opinión pública.
SEMANA: ¿Y qué es lo que está pasando ahora?
L. G. G.: Lo que estamos viendo es cómo ese esfuerzo ciudadano se sustituye por una campaña orquestada desde el Gobierno, impulsada por funcionarios públicos y promovida con recursos públicos. Basta con recordar que la iniciativa no se originó en la ciudadanía sino que fue una idea lanzada por el presidente de la República; que en desarrollo de esa idea, la llamada iniciativa legislativa ciudadana, paradójicamente, fue inicialmente lanzada desde Shangai, China, por el entonces ministro de Justicia Eduardo Montealegre, movida que fue desautorizada por el presidente Petro, pero que posteriormente fue retomada con la inscripción de un comité promotor acompañado por el ministro de trabajo, Antonio Sanguino.
SEMANA: ¿Y por qué eso es cuestionable desde el punto de vista jurídico?
L. G. G.: Si el gobierno considera necesaria una reforma constitucional, incluso por la vía de la asamblea constituyente, no requiere recolectar firmas, puesto que tiene iniciativa propia. Le bastaría con presentar el proyecto al Congreso. Pero decide aprovechar el mecanismo de la iniciativa popular para abrir una avenida para su participación política en época preelectoral y para, con recursos públicos y aprovechando el aparato institucional del Estado, generar un hecho político, cual es la expresión de un significativo número de ciudadanos en respaldo de unas propuestas de reforma.
No se trata, pues, de una iniciativa que haya surgido de la ciudadanía y cuya promoción sea el resultado del esfuerzo financiero y logístico de esa ciudadanía, sino del aprovechamiento por el gobierno de lo que el ordenamiento jurídico ha previsto como un mecanismo de participación ciudadana, para la promoción de sus propios objetivos políticos, con el empleo de recursos públicos humanos y financieros.
SEMANA: Hecha esa salvedad, ¿cómo funciona entonces el camino que eligió el gobierno?
L. G. G.: Sí, dicho lo anterior, cabe señalar que, en desarrollo de las previsiones constitucionales, las leyes estatutarias sobre mecanismos de participación democrática regulan la manera como se procede para el trámite de una iniciativa popular legislativa.
Así, en el artículo 5 de la ley 1757 de 2015, se establece que cualquier ciudadano, organización social, partido o movimiento político podrá solicitar a la Registraduría del Estado Civil su inscripción como promotor de un referendo, de una iniciativa legislativa y normativa, de una consulta popular de origen ciudadano o de una revocatoria de mandato. Dispone el mismo artículo que, cuando se trate de organizaciones sociales y partidos o movimientos políticos, debe integrarse un comité promotor que estará conformado por no menos de tres personas ni más de nueve. En este caso, el comité deberá designar un vocero de la iniciativa, quien será el responsable de las actividades administrativas, financieras, de campaña de la iniciativa popular legislativa o normativa, así como la vocería durante el trámite del referendo, la consulta popular de origen ciudadano o de la revocatoria del mandato.
SEMANA: ¿Y qué pasa después de que se inscribe el comité promotor?
L. G. G.: Una vez inscrito el comité promotor, inicia la recolección de firmas, efecto para el cual la Registraduría debe diseñar un formulario que, entre otras cosas, contenga el resumen del contenido de la propuesta, los motivos de su conveniencia y la invitación a los eventuales firmantes a leerla antes de apoyarla.
SEMANA: ¿Cuántas firmas necesita?
L. G. G.: Para que una iniciativa popular legislativa sea presentada ante el Congreso de la República, se requiere recabar, en el término de seis meses, el apoyo de un número de ciudadanos igual o superior al 5 % del censo electoral.
SEMANA: El Gobierno ya comenzó a recoger firmas en el mismo gabinete. Vimos las fotos de los ministros estampando su rúbrica. ¿Le llamó la atención que el único que dijo que no firmaba fue el de justicia, Jorge Iván Cuervo?
L. G. G.: Más que el hecho de que un ministro haya decidido no firmar, lo que resulta llamativo es que para una que se supone que es una iniciativa ciudadana, se decida promover la recolección de firmas en un acto de gobierno, circunstancia que tiene varias connotaciones negativas, entre ellas, la de que puede interpretarse como un mecanismo de presión, que es lo que hace aparecer como extraño que un ministro no haya firmado. Lo que debería ser una decisión autónoma y libre de los ciudadanos se convierte en una especie de deber de lealtad de los funcionarios. Y el que usted menciona no es el único escenario en el que se ha manifestado la promoción de firmas por el gobierno, incluso con modalidades de velada presión.
SEMANA: Si se recogen esas firmas, ¿hay que pasar por el Congreso? Parece que el gobierno tiene la tesis de que no.
L. G. G.: Aquí hay un cierto vacío en la legislación que dio lugar a que, en algún momento, desde el gobierno se expresara que era posible obviar el paso por el Congreso si se recogía un número adicional de firmas. Esto al amparo de lo dispuesto en el parágrafo 1.º del artículo 9.º de la Ley 1757, de acuerdo con el cual “cuando el número de apoyos válidos obtenidos para un referendo, una iniciativa popular normativa, o una consulta popular de origen ciudadano sea superior al veinte por ciento (20 %) del respectivo censo electoral, el Gobierno Departamental, Distrital, Municipal o Local respectivo, o la Corporación Pública de elección popular correspondiente deberá proferir todos los actos necesarios para la realización del referendo, de la consulta popular o trámite de la iniciativa normativa según se trate, en el término de veinte (20) días.”
SEMANA: Es decir, ¿sí o no?
L. G. G.: No. Esa disposición, que en todo caso requeriría la actuación del Congreso, no resulta aplicable al trámite legislativo para la convocatoria a una asamblea constituyente, porque dicho trámite cuenta con regulación expresa en el artículo 376 de la Constitución, el cual, aunque no dice nada sobre la iniciativa, que puede ser entonces de miembros del Congreso, del gobierno o de la ciudadanía, si dispone que la ley que someta al pueblo la consulta sobre la eventual realización de una asamblea constituyente debe ser aprobada “por mayoría de los miembros de una y otra Cámara”. Un efecto como el expresado por el gobierno sólo se previó en la ley para los proyectos que se tramiten en los niveles departamental o municipal, respecto de los cuales en el parágrafo 1.º del artículo 19 de la ley 1757 se dispuso que “en las entidades territoriales, cuando un referendo de origen popular, aprobatorio de un proyecto de ordenanza, acuerdo o resolución local, obtenga un número de apoyos ciudadanos superior al veinte por ciento (20 %) del respectivo censo electoral, deberá procederse a su realización, previo concepto de constitucionalidad según el artículo 21 de la presente ley, y no requerirá ningún trámite ante la corporación de elección popular correspondiente.”
SEMANA: ¿Cuál es el papel de la Corte Constitucional en relación con la convocatoria a la Asamblea Nacional Constituyente?
L. G. G.: En el artículo 21 de la ley 1757 de 2015 se dispone que, para evitar que se promuevan mecanismos de participación democrática sobre iniciativas inconstitucionales, la Corte Constitucional revisará previamente el texto que se somete a consulta popular para la convocatoria a una Asamblea Constituyente. A su vez, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral segundo del artículo 241 de la Constitución, corresponde a la Corte Constitucional decidir, con anterioridad al pronunciamiento popular, sobre la constitucionalidad de la convocatoria a una Asamblea Constituyente para reformar la Constitución, solo por vicios de procedimiento en su formación.
SEMANA: ¿Qué alternativas tiene el Gobierno si el Congreso no aprueba la convocatoria a la Asamblea Nacional Constituyente?
L. G. G.: El Congreso, necesariamente, debe darle trámite a una iniciativa ciudadana de origen ciudadano. Sin embargo, no está obligado a aprobarla. Si el Congreso no aprueba la ley, la consulta no puede realizarse. Cabe destacar que en este proceso el gobierno solo tiene espacio en la fase de iniciativa y puede actuar durante el trámite en el Congreso, pero carece de capacidad propia para hacer la convocatoria. Eso explica que se acuda al trámite de iniciativa popular legislativa y que, según se ha anunciado, se busque un número de firmas muy superior al mínimo requerido, para que eso actúe como elemento de presión sobre el Congreso. Pero, insisto, en este escenario se está ante una deformación y una instrumentalización de los mecanismos de participación ciudadana, porque ya no es la ciudadanía libre la que se expresa, sino que es una ciudadanía movilizada por el aparato burocrático y presupuestal del Estado, lo cual, en mi concepto, plantea serios cuestionamientos sobre la constitucionalidad de todo el trámite. Porque estaríamos ante un gobierno que se apropia de los espacios de la ciudadanía para promover su agenda, valiéndose, irregularmente, de los recursos del Estado.
SEMANA: Usted participó en el proceso de la Constitución de 1991. ¿Cómo terminó en ese trabajo, que debió ser tan apasionante?
L. G. G.: Ciertamente, el proceso constituyente de 1991 fue apasionante, porque fue expresión de un movimiento social muy amplio, que, por consiguiente, produjo como resultado una asamblea ampliamente representativa, con voceros de las más diversas tendencias, que se manifestaron en el marco de un debate que, aunque muy intenso en muchos puntos, en todo caso fue muy respetuoso de las distintas expresiones políticas. Eso permitió que la Constitución fuera la expresión de un verdadero consenso nacional que, aunque enfrentó algunas voces críticas, impulsó un proceso de adhesión generalizada a la nueva Carta.
SEMANA: ¿Ve alguna similitud en ese momento que generó esa constituyente y lo que vivimos hoy?
L. G. G.: El proceso que se quiere poner en marcha ahora es muy distinto, porque parte desde la confrontación, tanto política como social, con la pretensión, no de concertar un nuevo modelo constitucional, sino de imponer una agenda y una visión de la sociedad y del Estado. Esa aproximación dista mucho de la que es propia del constitucionalismo democrático, que parte de la base de que en el nivel fundamental de la organización del Estado debe imperar un amplio consenso, a partir del cual, y en el marco de las reglas fijadas en la Constitución, se puedan tramitar los desacuerdos. Lo que se ha propuesto parte, por el contrario, de la necesidad de obtener un respaldo mayoritario a una propuesta de ruptura, que tiene como premisa la exclusión de quienes no comulguen con los postulados que se pretende imponer por quienes coyunturalmente ejercen el poder.